Решение Приморского УФАС России от 17.05.2011 г № Б/Н
В отношении Администрации Приморского края
Резолютивная часть решения оглашена 11 мая 2011 г.
В полном объеме решение изготовлено 17 мая 2011 г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее – Приморское УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства
рассмотрев дело № 5/08-2011, возбужденное в отношении Администрации Приморского края по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции),
Установила:
Дело № 5/08-2011 возбуждено по инициативе Приморского УФАС России в отношении Администрации Приморского края по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в принятии постановления от 19 ноября 2010 года № 375-па «Об организации маршрутов регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщении пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования и привлечении перевозчиков к выполнению перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования на территории Приморского края», устанавливающего в пункте 3.9 Порядка организации маршрутов регулярных перевозок и в пунктах 2.1, 4.2.,4.3.,6.3., 6.5 Порядка привлечения перевозчиков к выполнению перевозок пассажиров не предусмотренные федеральным законодательством о безопасности дорожного движения нормы, которые создают или могут создать преимущественные условия участия в торгах для одних участников по сравнению с другими (поставить участников в неравное положение), влекут или могут повлечь необоснованное препятствование осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности на рынке пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования в пригородном и межмуниципальном сообщении Приморского края и ограничение доступа хозяйствующих субъектов на этот рынок, что приводит или может привести к ограничению конкуренции.
Основанием для возбуждения дела явилось выявление признаков нарушения антимонопольного законодательства при изучении (анализе) Приморским УФАС России постановления от 19 ноября 2010 года № 375-па «Об организации маршрутов регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщении пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования и привлечении перевозчиков к выполнению перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования на территории Приморского края» (далее - постановление № 375-па) на предмет соответствия этого нормативного правового акта требованиям Закона о защите конкуренции.
В результате изучения (анализа) постановления № 375-па установлено следующее.
Постановлением № 375-па утверждены Порядок организации маршрутов регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщении пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования на территории Приморского края (далее - Порядок организации маршрутов) и Порядок привлечения перевозчиков к выполнению перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Приморского края (далее – Порядок привлечения перевозчиков).
Пунктом 3.9 Порядка организации маршрутов определено, что для принятия решения об открытии или изменении маршрута уполномоченный орган после поступления результатов обследования и документов осуществляет согласование проекта схемы маршрута движения автобусов с указанием опасных участков и проекта (проектов) расписания (расписаний) движения с исполнительными органами городских округов и муниципальных районов Приморского края, по территории которых проходит инициируемый маршрут, владельцами автовокзалов и автостанций, расположенных на маршруте, и перевозчиками, выполняющими перевозки по маршрутам, полностью или частично (более трех остановочных пунктов) совпадающими с предлагаемым к открытию или изменению маршрутом.
Порядком привлечения перевозчиков к выполнению перевозок пассажиров и багажа, регламентирующим проведение конкурса в целях отбора перевозчиков, обеспечивающих лучшие условия перевозки пассажиров и багажа по маршрутам, предусмотрены следующие требования к перевозчикам – заявителям (пункт 2.1):
отсутствие у заявителя задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год в размере более 25 процентов балансовой стоимости активов заявителя по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период. При этом заявитель считается соответствующим установленному требованию, если он обжаловал наличие указанной задолженности в соответствии с законодательством Российской Федерации и решение по такой жалобе не вступило в силу на день рассмотрения заявки;
отсутствие решения о расторжении договора с заявителем в связи с нарушением им условий договора за последние два года, предшествующие году проведения конкурса.
Пунктом 4.2 Порядка привлечения перевозчиков определено, что заявка должна содержать сведения о маршрутах с указанием расписаний движения, которые заявитель обслуживает согласно выданным уполномоченным органом расписаний движения.
Пунктом 4.3. Порядка привлечения перевозчиков установлено, что к заявке прилагаются следующие документы:
сведения, подтверждающие возможность заявителя обеспечить мойку и хранение транспортных средств (копии документов, подтверждающих наличие: оборудованного пункта контроля технического состояния транспортных средств; оборудованной мойки транспортных средств; оборудованных помещений для технического обслуживания и ремонта транспортных средств; стоянки транспортных средств);
справка о нарушениях (отсутствии нарушений) правил дорожного движения за год, предшествующий дате объявления конкурса, выданная органами Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации;
справка, подтверждающая отсутствие у заявителя задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, выданная Федеральной налоговой службой по месту регистрации заявителя;
справка о средней заработной плате работников заявителя за последние три месяца.
Пунктом 6.3 Порядка привлечения перевозчиков предусмотрено, что для определения лучших перевозчиков оцениваются и сопоставляются заявки в соответствии со следующими критериями оценки:
количество дорожно-транспортных происшествий, произошедших по вине перевозчика за прошедший календарный год (в расчете на одно транспортное средство, работающее на маршруте);
количество административных правонарушений в области организации транспортного обслуживания населения в пригородном и межмуниципальном сообщении за прошедший календарный год (в расчете на одно транспортное средство, работающее на маршруте);
наличие и оснащенность производственно-технической базы: наличие оборудованного пункта контроля технического состояния транспортных средств; оборудованной мойки транспортных средств; оборудованных помещений для технического обслуживания и ремонта транспортных средств; наличие стоянки транспортных средств;
наличие специалиста по организации пассажирских перевозок;
наличие инженера по безопасности дорожного движения;
наличие контролеров технического состояния транспортных средств;
срок эксплуатации транспортного средства;
стаж работы на действующих маршрутах;
уровень средней заработной платы работников;
регулярность работы на маршрутах;
наличие жалоб и обращений граждан в уполномоченный орган на качество обслуживания заявителя (в расчете на одно транспортное средство, работающее на маршруте).
Согласно пункту 6.5 Порядка привлечения перевозчиков балловая оценка критериев конкурса разрабатывается, утверждается уполномоченным органом и размещается на официальном сайте. Т.е. балловая оценка критериев конкурса не определена.
Условия и требования, установленные в вышеперечисленных нормах, при их применении ограничивают конкуренцию, поэтому принятие постановления № 375-па в этой части имеет признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Администрация Приморского края (Департамент промышленности и транспорта Приморского края) в письменных пояснениях от 17.01.2011 № 23-47 и от 10.05.2011 № 23-991 и при рассмотрении дела указала, что требования и условия, предусмотренные в пункте 3.9 Порядка организации маршрутов регулярных перевозок и в пунктах 2.1, 4.2.,4.3.,6.3., 6.5 Порядка привлечения перевозчиков к выполнению перевозок пассажиров, установлены с учетом норм Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», Федерального закона от 08.11.2007 № 259 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта Российской Федерации», Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Закона Приморского края от 05.08.2005 № 278-КЗ «Об организации транспортного обслуживания населения в Приморскому крае», Приказа Министерства автомобильного транспорта РФ от 31.12.1981 № 200 «Об утверждении правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте», Приказа Минтранса России от 08.01.1997 № 2 «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами».
Считает, что условия и требования, установленные в постановлении № 375-па, не ограничивают конкуренцию, так как они распространяются на всех перевозчиков.
Комиссия Приморского УФАС России (далее - Комиссия), исследовав материалы дела, выслушав пояснения представителя Администрации Приморского края, оценив его доводы, проанализировав нормы федерального законодательства о безопасности дорожного движения, установила следующее.
Согласно подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится решение вопроса организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение).
То есть вопросы организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на пригородных и межмуниципальных маршрутах отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 3 Закона № 184-ФЗ субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам их ведения до принятия федеральных законов.
Согласно статье 44 Устава Приморского края администрация Приморского края на основании и во исполнение федеральных законов издают правовые акты, которые принимаются в форме постановлений.
С учетом указанных положений законодательства постановление № 375-па принято администрацией Приморского края в соответствии с ее полномочиями (компетенцией).
В соответствии со статьей 3 Закона № 184-ФЗ и статьей 6 Устава Приморского края законы и иные нормативные правовые акты Приморского края не могут противоречить федеральным законам.
В связи с этим реализация полномочий по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении не предполагает произвольное принятие правовых актов без учета требований федеральных законов, в том числе, Закона о защите конкуренции.
Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением Арбитражными судами антимонопольного законодательства» состав нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции образуют следующие обстоятельства:
принятый органом акт (совершенное им действие, допущенное им бездействие) приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции;
отсутствует федеральный закон, разрешивший непосредственно данному органу принять конкретный акт (совершить действие, допустить бездействие), приводящий или могущий привести к указанным последствиям.
Пункт 3.9 Порядка организации маршрутов в части, определяющей необходимость для принятия решения об открытии или изменении маршрута согласования проекта схемы маршрута движения автобусов и проекта (проектов) расписания (расписаний) движения с исполнительными органами городских округов и муниципальных районов Приморского края, по территории которых проходит инициируемый маршрут, владельцами автовокзалов и автостанций, расположенных на маршруте, и перевозчиками, выполняющими перевозки по маршрутам, полностью или частично (более трех остановочных пунктов) совпадающими с предлагаемым к открытию или изменению маршрутом, не соответствует требованиям части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в силу следующего.
Согласно Закону Приморского края от 02.08.2005 № 278-КЗ "Об организации транспортного обслуживания населения в Приморском крае" (далее – Закон № 278-КЗ) администрация Приморского края в сфере организации транспортного обслуживания населения издает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты в сфере организации транспортного обслуживания населения, орган исполнительной власти Приморского края, осуществляющий в пределах своих полномочий государственное управление в сфере транспорта в Приморском крае организует маршруты регулярных перевозок и утверждает расписание движения транспортных средств по ним (статья 5).
Согласно статье 6 Закона № 278-КЗ организация маршрутов регулярных перевозок включает открытие, закрытие, внесение изменений в маршруты регулярных перевозок. Порядок организации маршрутов регулярных перевозок устанавливается Администрацией Приморского края в соответствии с действующим законодательством.
Законодательство РФ, регулирующее деятельность на автомобильном транспорте, в частности в сфере пассажирских перевозок, представлено Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ
"Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Федеральным законом от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 № 112 "Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом", Приказом Минтранса РСФСР от 31.12.1981 № 200 « Об утверждении правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте», Приказом Минтранса от 08.01.1997 № 2 «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами».
Указанными правовыми актами не предусмотрено при открытии или изменении маршрута согласование проекта схемы маршрута движения автобусов и проекта (проектов) расписания (расписаний) движения с исполнительными органами городских округов и муниципальных районов Приморского края, владельцами автовокзалов и автостанций, расположенных на маршруте, и перевозчиками, выполняющими перевозки по маршрутам, полностью или частично (более трех остановочных пунктов) совпадающими с предлагаемым к открытию или изменению маршрутом.
Отсутствует федеральный закон, разрешивший администрации принять данную норму в части, предусматривающей согласование открытия маршрута и расписания движения автобусов на пригородных и межмуниципальных сообщениях с иными лицами, кроме соответствующего государственного органами управления пассажирским транспортом.
Исходя из норм Закона № 184-ФЗ, Закона № 287-КЗ, Устава Приморского края, решение вопроса об организации маршрутов, в частности, вопроса об открытии и изменении маршрутов движения автобусов, утверждение расписания движения автобусов в пригородном и межмуниципальном сообщении относится к исключительно к ведению администрации Приморского края и определенного ею уполномоченного органа - органа исполнительной власти Приморского края, осуществляющего в пределах своих полномочий государственное управление в сфере транспорта в Приморском крае.
Органы местного самоуправления, владельцы автовокзалов и автостанций, перевозчики не уполномочены законодательством решать вопросы, связанные с открытием и изменением маршрутов движения автобусов, утверждением расписаний движения автобусов в пригородном и межмуниципальном сообщении.
Довод Администрации Приморского края о том, что при установлении требования о согласовании схемы маршрута и расписания движения автобусов с владельцами автовокзалов и автостанций, расположенных на маршруте, и перевозчиками, выполняющими перевозки по совпадающим маршрутам, учитывались требования приказа Минавтотранса РСФСР № 200, Комиссией не принимается как несостоятельный.
В соответствии с пунктом 86 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте (утверждены Приказом Минтранса РСФСР от 31.12.1981 N 200) автовокзалы предназначены для обслуживания пассажиров, осуществляющих поездки в междугородном автобусном сообщении. Автовокзал представляет собой изолированный от городского движения комплекс, состоящий из пассажирского здания, внутренней территории с перронами посадки и высадки пассажиров, площадками для стоянки автобусов между рейсами, пунктами технического осмотра автобусов, привокзальной площадки с подъездами и стоянкой городского транспорта.
Согласно пункту 1 Типового положения об автобусном вокзале (автостанции) Министерства автомобильного транспорта РСФСР, утвержденного указанным Приказом Минтранса РСФСР, автобусный вокзал организуется для обслуживания пассажиров и оперативного руководства автобусным движением на линиях междугородного сообщения, размещения служебных помещений эксплуатационной службы и помещений для отдыха водителей и кондукторов. Основными задачами автобусного вокзала (автостанции) являются организация работы билетных касс, камеры хранения ручной клади и багажа, справочной, эксплуатационно-линейной и других служб, призванных обеспечить удобства и культурное обслуживание пассажиров, а также осуществление контроля за соблюдением расписаний движения и принятие мер, в случае неприбытия автобуса согласно расписанию, для отправки пассажиров по приобретенным проездным билетам на автобусах других попутных рейсов или маршрутных таксомоторах (пункт 9 Типового положения).
ГОСТ Р 51825-2001 "Услуги пассажирского автомобильного транспорта" подразделяет данные услуги на услуги по непосредственному перемещению пассажиров и багажа с использованием автотранспортных средств (услуги по перевозке) и на услуги, не связанные с перемещением пассажиров и багажа с использованием автотранспортных средств, но имеющие непосредственное отношение к перевозке (пункт 3.1 ГОСТ Р 51825-2001).
Услуги, не связанные с перемещением пассажиров и багажа с использованием автотранспортных средств, включают в себя услуги по продаже проездных документов (продажа, прием сдаваемых проездных документов, резервирование мест, доставка билетов по указанному адресу и т.п.); информационные услуги (предоставление зрительной и световой информации о месте и времени отправления автотранспортных средств, расписании движения, тарифах, правилах перевозок и т.п.); оказание услуг в медпунктах, комнатах матери и ребенка, помещениях отдыха пассажиров и т.п.; предоставление санитарно-гигиенических услуг; услуги по хранению и обработке багажа (упаковка багажа, услуги камеры хранения, услуги носильщиков и т.п.) (пункт 3.3 ГОСТ Р 51825-2001).
Из этого следует, что автовокзалы осуществляют лишь технологическое обеспечение перевозок путем оказания указанных или аналогичных услуг с использованием соответствующей инфраструктуры автомобильного вокзала.
Следовательно, установление в пункте 3.9. Порядка организации маршрутов согласование проекта схемы маршрута движения автобусов и проекта (проектов) расписания (расписаний) движения при открытии или изменении маршрута является необоснованным. Решение вопроса об открытии и изменении маршрутов движения автобусов, утверждение расписания движения автобусов в пригородном и межмуниципальном сообщении относится к исключительно к ведению администрации Приморского края и определенного ею уполномоченного органа - органа исполнительной власти Приморского края, осуществляющего в пределах своих полномочий государственное управление в сфере транспорта в Приморском крае.
Принятие этой нормы может повлечь необоснованное препятствование хозяйствующим субъектам-перевозчикам в открытии или изменении ими маршрута движения автобусов, а значит, может создать необоснованное препятствование осуществлению ими деятельности на рынке оказания услуг по пассажирским перевозкам путем предъявления не предусмотренного законодательством требования о согласовании проекта схемы маршрута движения автобусов и проекта (проектов) расписания (расписаний) движения с исполнительными органами городских округов и муниципальных районов Приморского края, владельцами автовокзалов и автостанций, расположенных на маршруте, и перевозчиками, выполняющими перевозки по маршрутам, полностью или частично (более трех остановочных пунктов) совпадающими с предлагаемым к открытию или изменению маршрутом.
Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции нарушением (недопущением, ограничением, устранением) конкуренции являются любые действия органов власти, необоснованно препятствующие осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами. Обстоятельством, свидетельствующим о совершении действий, которые ограничивают или могут ограничить конкуренцию, является любое необоснованное препятствование органами власти осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности.
Таким образом, указанные выше обстоятельства свидетельствуют о том, что принятие администрацией Приморского края пункта 3.9. Порядка организации маршрутов в части, определяющей необходимость для принятия решения об открытии или изменении маршрута согласования проекта схемы маршрута движения автобусов и проекта (проектов) расписания (расписаний) движения с исполнительными органами городских округов и муниципальных районов Приморского края, по территории которых проходит инициируемый маршрут, владельцами автовокзалов и автостанций, расположенных на маршруте, и перевозчиками, выполняющими перевозки по маршрутам, полностью или частично (более трех остановочных пунктов) совпадающими с предлагаемым к открытию или изменению маршрутом, образует состав нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Комиссия считает, что принятие администрацией Приморского края пунктов 4.2,4.3, 6.3 и 6.5 Порядка привлечения перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок, регулирующих вопросы проведения конкурса по отбору перевозчиков, также образует состав нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, основываясь на следующем.
На основании установленных законом правомочий органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе проводить конкурсы на право заключения договоров на пассажирские перевозки автомобильным транспортом по маршрутам в пригородном и межмуниципальном сообщении, тем самым осуществляя организацию транспортного обслуживания населения.
Право органов государственной власти субъектов Российской Федерации на проведение указанных конкурсов подтверждается Определениями Конституционного суда Российской Федерации от 14.03.2001 № 55-О и от 29.05.2007 № 345-О.
В силу этих Определений Конституционного суда РФ система отношений между перевозчиками на автобусных маршрутах и органами государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается нормативными актами субъектов Российской Федерации, причем они вправе выбрать любую форму, не противоречащую Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Статьей 7 Закона Приморского края № 278-КЗ определено, что привлечение перевозчиков для работы по маршрутам регулярных перевозок осуществляется на конкурсной основе путем заключения договора на выполнение перевозок пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок. Порядок привлечения к выполнению перевозок пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок, а также типовая форма названного договора устанавливаются Администрацией Приморского края.
Согласно статье 8 Закона № 278-КЗ конкурс на право заключения договора на выполнение перевозок пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок (далее - конкурс) проводится в целях отбора перевозчиков, обеспечивающих лучшие условия перевозки пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок.
Учитывая то, что процедура проведения такого конкурса федеральным законом не регламентируется, администрация Приморского края в рамках реализации своих полномочий по организации транспортного обслуживания населения вправе принять нормативный акт, регулирующий правила проведения соответствующего конкурса.
Нормотворческие полномочия администрации Приморского края по принятию актов, регулирующих организацию и проведение конкурса, не должны противоречить Закону о защите конкуренции.
Согласно части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:
1) координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников;
2) создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;
3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов;
4) участие организаторов торгов или заказчиков и (или) работников организаторов торгов или работников заказчиков в торгах.
Согласно части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах.
В связи с этим акты администрации Приморского края, не должны содержать нормы, которые приводят или могут привести к ограничению (недопущению, устранению) конкуренции при организации и проведении конкурса в целях отбора организаций для осуществления пассажирских перевозок.
Статьей 3 Закона о безопасности дорожного движения установлено, что государственное правовое регулирование в сфере обеспечения безопасности дорожного движения основывается на следующих принципах
приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности;
приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении;
соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения;
программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.
Исходя из данной нормы, посредством конкурсных процедур осуществляется отбор перевозчиков, способных обеспечить наиболее безопасное оказание услуг по перевозке граждан на регулярных маршрутах.
Как указано в Постановлении Конституционного суда РФ от 13.07.2010 № 16-П субъекты Российской Федерации вправе принимать законы, направленные на обеспечение общественной безопасности сфере перевозок населения, однако, защищая права одних лиц, а именно пассажиров, они не вправе вводить ограничения прав и свобод других лиц, а именно предпринимателей. В силу статьи 55 (часть 3) Конституции РФ регулирование, предусматривающее такие условия допуска к предпринимательской деятельности в сфере транспортного обслуживания населения, которые, по существу, представляют собой ограничение прав и свобод, включая право, гарантированное статьей 34 Конституции Российской Федерации, на уровне субъекта Российской Федерации недопустимо, поскольку ограничения конституционных прав и свобод могут устанавливаться только федеральным законом.
Вместе с тем, состояние транспортного обслуживания населения в конкретном субъекте Российской Федерации может предопределить принятие – в целях практического обеспечения безопасности дорожного движения - соответствующего нормативного правового акта в порядке конкретизации общих положений федерального законодательства о безопасности дорожного движения, но лишь в рамках вытекающих из него требований, без установления таких дополнительных условий, которые фактически могут представлять собой ограничение прав и свобод.
Помимо решения задачи обеспечения безопасности дорожного движения в соответствии с федеральным законом органы публичной власти субъектов Российской Федерации правомочны осуществлять организационные меры в сфере транспортного обслуживания населения, направленные на обеспечение здоровой конкуренции среди перевозчиков, наиболее качественного и комфортного предоставления гражданам соответствующих услуг. Такие меры могут быть закреплены нормативно, но, во всяком случае - пока иное не установлено федеральным законом - не должны приводить к блокированию допуска субъектов предпринимательской деятельности на рынок перевозок по основаниям, не согласующимся с требованиями федерального законодательного регулирования, направленными на обеспечение безопасности пассажирских перевозок.
Учитывая это положение постановления Конституционного суда, правила проведения таких конкурсов, а именно требования к заявителям (участникам конкурса), к заявкам, критерии оценки перевозчиков, должны соответствовать требованиям Закона о безопасности дорожного движения, должны содержать обоснованные требования, обеспечивающие безопасность пассажиров, в том числе и ограничительного характера, а ограничения должны согласовываться с требованиями федерального законодательного регулирования, направленными на обеспечение безопасности пассажирских перевозок.
Основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения при эксплуатации транспортных средств и при осуществлении деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств, юридическими лицами и индивидуальным предпринимателями закреплены Законом о безопасности дорожного движения.
Согласно этому федеральному закону техническое состояние и оборудование транспортных средств, участвующих в дорожном движении, должны обеспечивать безопасность дорожного движения (статья 16); юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны: организовывать работу водителей в соответствии с требованиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения; соблюдать установленный законодательством Российской Федерации режим труда и отдыха водителей; создавать условия для повышения квалификации водителей и других работников автомобильного и наземного городского электрического транспорта, обеспечивающих безопасность дорожного движения, анализировать и устранять причины дорожно-транспортных происшествий и нарушений правил дорожного движения с участием принадлежащих им транспортных средств; организовывать и проводить с привлечением работников органов здравоохранения предрейсовые медицинские осмотры водителей, мероприятия по совершенствованию водителями навыков оказания первой помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях; обеспечивать соответствие технического состояния транспортных средств требованиям безопасности дорожного движения и не допускать транспортные средства к эксплуатации при наличии у них неисправностей, угрожающих безопасности дорожного движения; обеспечивать исполнение установленной федеральным законом обязанности по страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств (статья 20); участники дорожного движения обязаны выполнять требования данного Федерального закона и издаваемых в соответствии с ним нормативно-правовых актов в части обеспечения безопасности дорожного движения (статья 24). Указанные требования распространяются на все виды деятельности, связанные с эксплуатацией транспортных средств.
Требования по обеспечению безопасности дорожного движения определены (конкретизированы) в Положении об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденном Приказом Министерства транспорта РФ от 08.01.1997 № 2 (приказ издан во исполнение Закона о безопасности дорожного движения).
Пункт 1.4 Положения об обеспечении безопасности определяет, что требованиями настоящего Положения рекомендуется руководствоваться органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, осуществляющим функции управления деятельностью по удовлетворению потребностей населения в автобусных перевозках и обеспечению безопасности этих перевозок.
Основными задачами юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по обеспечению безопасности перевозок пассажиров автобусами согласно этому Положению являются: выполнение установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации требований к уровню квалификации, состоянию здоровья, поведению при участии в дорожном движении, режимам труда и отдыха водителей автобусов (обеспечение профессиональной надежности водителей автобусов); содержание автобусов в технически исправном состоянии, предупреждение отказов и неисправностей при эксплуатации их на линии; обеспечение безопасных дорожных условий на маршрутах автобусных перевозок; организация перевозочного процесса по технологии, обеспечивающей безопасные условия перевозок пассажиров (п. 1.6).
К основным требованиям по обеспечению надежности водителей в процессе их профессиональной деятельности согласно разделу 2 (п.п. 2.1 -2.3) Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами (далее – Положение) относятся: прием на работу и допуск к осуществлению перевозок пассажиров водителей, имеющих соответствующие квалификацию, стаж работы; организация стажировки водителей; организация занятий по повышению профессионального мастерства водителей; проведение в установленные сроки медицинского освидетельствования водителей; регулярное проведение предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров водителей; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации режимов труда и отдыха водителей; регулярное обеспечение водителей необходимой оперативной информацией об условиях движения и работы на маршруте; организация контроля за соблюдением водителями требований по обеспечению безопасности автобусных перевозок.
К деятельности по обеспечению профессиональной надежности водителей автобусов предъявляются следующие дополнительные требования: управлению автобусами, осуществляющими междугородные, международные перевозки, перевозки детей до 16 лет, могут быть допущены водители, имеющие непрерывный стаж работы в качестве водителя автобуса не менее трех последних лет.
Выполнение указанного требования обеспечивается владельцами автобусов при приеме водителей на работу и направлении на осуществление указанных перевозок.
Владельцы автобусов обязаны организовать проведение предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров водителей автобусов.
В случаях, когда водитель начинает рабочий день (смену) или заканчивает его вне производственных территорий владельца автобусов (при осуществлении междугородных перевозок, на маршрутах большой протяженности, специальных перевозок, при смене водителей на линии и т.п.), владелец автобуса обязан обеспечить проведение указанных медосмотров через автовокзалы, автостанции и иных юридических лиц, обладающих соответствующей базой.
Контроль за соблюдением установленного законодательством Российской Федерации режима труда и отдыха водителей осуществляется владельцами автобусов, автовокзалами, пассажирскими автостанциями, расположенными на маршрутах регулярных перевозок, органами Государственной автомобильной инспекции, Российской транспортной инспекции.
Обеспечение водителей автобусов информацией об условиях движения и работы на маршруте производится владельцами автобусов, а также автовокзалами и пассажирскими автостанциями.
При наличии на маршрутах перевозок железнодорожных переездов владельцы автобусов организуют и проводят инструктажи водителей об обеспечении безопасности движения через железнодорожные переезды.
Владельцы автобусов организуют проведение ежегодных занятий по повышению профессионального мастерства, включающие проверку знания Правил дорожного движения, правил перевозки пассажиров и багажа на автомобильном транспорте, изучение типичных дорожно - транспортных ситуаций повышенной опасности, основ безопасного управления автобусом в сложных дорожных и метеорологических условиях, приемов оказания доврачебной помощи пострадавшим, порядка эвакуации пассажиров при дорожно - транспортном происшествии.
Владельцы автобусов обязаны обеспечить водителей необходимыми путевыми и иными документами, предусмотренными действующими нормативными правовыми актами.
Согласно разделу 3 (п.п. 3.1-3.4) Положения техническое состояние и оборудование автобусов должны отвечать установленным требованиям безопасности движения.
Владельцы автобусов обязаны обеспечить проведение государственного технического осмотра, технического обслуживания и ремонта автобусов в порядке и сроки, определяемые действующими нормативными документами.
На горных маршрутах допускается использование автобусов с пробегом не более 300 тысяч километров с начала их эксплуатации. При этом высота рисунка протектора шин автобуса должна быть не менее 3,0 мм.
Автобусы, используемые на горных маршрутах, должны быть оборудованы передними противотуманными фарами и вспомогательными фарами заднего хода.
Иных требований указанные федеральные нормативные правовые акты не содержат.
Таким образом, правила организации и проведения конкурса на право заключения договора на право выполнения пассажирских перевозок автомобильным транспортом должны соответствовать вышеперечисленным требованиям федерального законодательства о безопасности дорожного движения и не содержать дополнительных условий, которые не согласуются с этими требованиями.
В силу постановления Конституционного суда РФ № 16-П введение дополнительных требований и ограничений допускается, если это необходимо для безопасности, защиты жизни и здоровья людей.
Установление в пункте 2.1 Порядка привлечения перевозчиков к выполнению перевозок пассажиров, требований к заявителям (участникам конкурса) об отсутствии у заявителя задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год в размере более 25 процентов балансовой стоимости активов заявителя по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период. При этом заявитель считается соответствующим установленному требованию, если он обжаловал наличие указанной задолженности в соответствии с законодательством Российской Федерации и решение по такой жалобе не вступило в силу на день рассмотрения заявки и об отсутствии решения о расторжении договора с заявителем в связи с нарушением им условий договора за последние два года, предшествующие году проведения конкурса, не предусмотрено федеральным законодательством, направленным на обеспечение безопасности дорожного движения, и вводит законодательно необоснованное ограничение в допуске к участию в конкурсе.
В соответствии со статьей 49 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо и индивидуальный предприниматель могут быть ограничены в правах в случаях и в порядке, предусмотренном законом (п. 2).
Правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из единого государственного реестра юридических лиц (п. 3).
Отсутствуют федеральные законы, а также иные нормативные правовые акты, ограничивающие правоспособность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с наличием задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды и решения о расторжении договора с заявителем в связи с нарушением им условий договора за последние два года, предшествующие году проведения конкурса.
Налоговый кодекс РФ не ограничивает правоспособность хозяйствующих субъектов в связи с наличием налоговой задолженности. Для этого налоговое законодательство предусматривает иные меры воздействия к должникам.
Более того, контроль за соблюдением налогового законодательства относится к полномочиям налоговых органов. Поэтому администрация вправе включать в нормативный правовой акт требование к участникам конкурса на право осуществления пассажирских перевозок об отсутствии налоговой задолженности только в случае, если такое требование предусмотрено федеральными нормативными актами (Федеральным законом, постановлением Правительства РФ).
Федеральные нормативные правовые акты, которые ограничивали бы участие в конкурсе по отбору перевозчиков по указанным основаниям, отсутствуют.
Довод Администрации Приморского края о том, что требование об отсутствии налоговой задолженности у хозяйствующего субъекта, претендующего на участие в конкурсе на право осуществления пассажирских перевозок внесен на основании федерального закона № 94-ФЗ, Комиссией не принимается.
Федеральный закон № 94-ФЗ применяется к отношениям по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, обеспечиваемых за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования. Поэтому к отношениям по пассажирским перевозкам автомобильным транспортом этот закон не может быть применен, так как оказание услуг по пассажирским перевозкам не обеспечиваются за счет средств бюджетов.
Таким образом, пункт 2.1 Порядка привлечения перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок, устанавливая не предусмотренные федеральными законами ограничения правоспособности заявителей, ограничивает их участие в конкурсе, ограничивает возможность осуществлять деятельность по пассажирским перевозкам в случае победы в конкурсе.
В связи с этим является законодательно необоснованным требование пункта 4.3 Порядка привлечения перевозчиков к документам, прилагаемым к заявке, о предоставлении справки, подтверждающей отсутствие у заявителя налоговой задолженности.
Не предусмотрены федеральным законодательством о безопасности дорожного движения и не служат целям обеспечения безопасности дорожного движения следующие требования и критерии оценки заявок, установленные постановлением № 375 – па:
требование о том, что заявка должна содержать сведения о маршрутах с указанием расписаний движения, которые заявитель обслуживает согласно выданным уполномоченным органом расписаний движения (п.4.2 Порядка привлечения перевозчиков);
требование о приложении к заявке справки о средней заработной плате работников заявителя за последние три месяца (п. 4.3 Порядка привлечения перевозчиков);
уровень средней заработной платы работников (п. 6.3 Порядка привлечения перевозчиков);
регулярность работы на маршрутах (п. 6.3 Порядка привлечения перевозчиков).
Эти требования не способствуют объективному отбору перевозчиков в рамках конкурса, при проведении конкурса они создают или могут создать преимущества перевозчикам, которые осуществляли деятельность по пассажирским перевозкам (регулярно обслуживали маршруты согласно расписаниям движения) по сравнению с хозяйствующими субъектами, которые впервые намерены осуществлять такую деятельность, ставят или могут поставить участников конкурса в неравное положение по уровню (размеру) средней заработной платы. Следовательно, ограничивают доступ на рынок перевозок новым его участникам, а также ставят доступ на этот рынок в зависимость от уровня заработной платы.
Для доступа к участию в конкурсе хозяйствующим субъектам может быть создано необоснованное препятствование установлением в пункте 6.3. Порядка привлечения перевозчиков следующих критериев оценки заявок:
наличие специалиста по организации пассажирских перевозок;
наличие инженера по безопасности дорожного движения;
наличие контролеров технического состояния транспортных средств.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.10.2006 № 637 «Об утверждении Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случаев, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)» деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом подлежит лицензированию.
Следовательно, право осуществлять деятельность по пассажирским перевозкам автомобильным транспортом дает соответствующая лицензия.
Согласно пункту 4.3. Порядка привлечения перевозчиков к участию в конкурсе допускаются хозяйствующие субъекты, имеющие лицензию на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом.
Пунктом 6 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом предусмотрено, что для получения лицензии соискатель лицензии представляет в лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии, документы (копии документов), указанные в пункте 1 статьи 9 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также следующие документы:
а) копии документов, подтверждающих наличие на праве собственности или на ином законном основании предполагаемых к использованию для перевозок пассажиров транспортных средств и их государственную регистрацию;
б) копии талонов о прохождении государственного технического осмотра предполагаемых к использованию для перевозок пассажиров транспортных средств, подтверждающих их допуск к эксплуатации;
в) копии дипломов о высшем или среднем специальном образовании, удостоверений о прохождении курсов повышения квалификации, подтверждающих соответствующую установленным требованиям квалификацию должностных лиц и специалистов соискателя лицензии;
г) копия документа, подтверждающего прохождение аттестации на право занимать должность, связанную с обеспечением безопасности дорожного движения, должностным лицом соискателя лицензии, ответственным за обеспечение безопасности дорожного движения;
д) копии документов, подтверждающих квалификацию и стаж работы водителей соискателя лицензии, а также документов, подтверждающих прохождение ими медицинского освидетельствования в установленный срок;
е) копии страховых полисов обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств на транспортные средства, предполагаемые к использованию для перевозок пассажиров;
ж) копии документов, подтверждающих возможность соискателя лицензии осуществлять техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, или копии договоров со специализированными организациями на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств.
Требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных настоящим Положением, не допускается (п. 7 Положения о лицензировании).
Исходя из этой нормы, для получения лицензии, т.е. права осуществлять пассажирские перевозки автомобильным транспортом, ее соискатель представляет документы, подтверждающие прохождение аттестации на право занимать должность, связанную с обеспечением безопасности дорожного движения, должностным лицом соискателя лицензии, ответственным за обеспечение безопасности дорожного движения. При этом требование к должностному лицу, ответственному за обеспечение безопасности дорожного движения перевозчика, ограничивается прохождением аттестации на право занимать эту должность и не связано с названием должности.
Для получения указанной лицензии предусмотрено также представление соискателем лицензии документов, свидетельствующих о его квалификации в области перевозок пассажиров и грузов.
Согласно Квалификационным требованиям к специалистам юридических лиц и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки пассажиров и грузов автомобильным транспортом, утвержденным Приказом Министерства транспорта РФ от 22 июня 1998 года N 75, профессиональная компетентность специалистов юридического лица и индивидуальных предпринимателей в организации и осуществлении лицензируемых видов перевозок автомобильным транспортом в пределах Российской Федерации подтверждается наличием диплома о высшем или среднем специальном образовании автомобильного профиля по указанным ниже специальностям (аналогичным специальностям, ранее внесенным в квалификационный реестр) или удостоверением о прохождении курса обучения и сдаче квалификационного экзамена по дополнительной образовательной программе: "Квалификационная подготовка по организации перевозок автомобильным транспортом в пределах Российской Федерации".
Наименование специальностей по диплому об образовании. Высшее образование: автомобили и автомобильное хозяйство; автомобиле- и тракторостроение; организация перевозок и управление на транспорте (автомобильном); организация дорожного движения; сервис и техническая эксплуатация транспортных и технологических машин и оборудования (автомобильный транспорт); сельскохозяйственные машины и оборудование; электрооборудование автомобилей и тракторов; экономика и управление на предприятиях транспорта (автомобильный транспорт).
Среднее специальное образование: техническое обслуживание и ремонт автомобилей и двигателей; организация перевозок и управление на транспорте; экономика, бухгалтерский учет и контроль на транспорте (автомобильный транспорт).
Специалисты юридических лиц и индивидуальные предприниматели в течение всей трудовой деятельности проходят повышение квалификации по организации и осуществлению перевозок автомобильным транспортом на соответствующих курсах по утвержденным программам. Периодичность повышения квалификации регулируется работодателем и определяется по мере необходимости, но не реже одного раза в пять лет.
Документов, подтверждающих наличие специалиста по организации пассажирских перевозок, наличие должности инженера по безопасности дорожного движения, наличие контролеров технического состояния транспортных средств, для получения лицензии не требуется.
Не требуется наличие указанных специалистов (кроме должностного лица, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения) в соответствии с пунктом 4 Положения о лицензировании и при осуществлении перевозок пассажиров.
Поэтому, для доступа хозяйствующих субъектов на рынок перевозок, который дает конкурсный отбор, и для осуществления этой деятельности в соответствии с требованием федерального законодательства об организации контроля за соблюдением водителями требований по обеспечению безопасности автобусных перевозок может быть установлено только требование о наличии соответствующе аттестованного должностного лица, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения, независимо от названия должности.
Наличие иных должностных лиц при осуществлении на территории Российской Федерации деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств, федеральное законодательство о безопасности дорожного движения не предусматривает.
Согласно статье 20 Закона о безопасности дорожного движения одним из основных требований при осуществлении перевозок пассажиров является обеспечение соответствия технического состояния транспортных средств требованиям безопасности дорожного движения и недопущение транспортных средства к эксплуатации при наличии у них неисправностей, угрожающих безопасности дорожного движения.
Пунктом 1.6 и пунктом 3.2. Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров определено, что юридические лица и индивидуальные предприниматели при осуществлении перевозок пассажиров должны содержать автобусы в технически исправном состоянии, обеспечить проведение технического обслуживания и ремонта автобусов в порядке и сроки, определяемые действующими нормативными документами.
Согласно пункту 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом при осуществлении перевозок пассажиров у лицензиата в наличии должны быть в штате работники необходимой квалификации, а также помещений и оборудования, позволяющих осуществлять техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, или договоров со специализированными организациями на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств.
При получении указанной лицензии в соответствии с пунктом 6 «ж» Положения о лицензировании перевозок пассажиров а/транспортом соискатель лицензии должен представить документы, подтверждающие возможность осуществлять техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, или копии договоров со специализированными организациями на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств.
Указанные нормативные правовые акты не содержат требования о наличии оборудованного пункта контроля технического состояния транспортных средств, оборудованной мойки транспортных средств, стоянки транспортных средств при осуществлении деятельности по пассажирским перевозкам.
Поэтому требование к участнику конкурса о представлении документов, подтверждающих наличие оборудованного пункта контроля технического состояния транспортных средств, возможность обеспечить мойку (наличие оборудованной мойки) и хранение транспортных средств (наличие стоянки транспортных средств), установленное п. 4.3 Порядка привлечения перевозчиков, и установление пунктом 6.3 Порядка привлечения перевозчиков такого критерия оценки заявок, может повлечь необоснованное ограничение доступа к участию в конкурсе, создать преимущественные условия участия в конкурсе хозяйствующим субъектам, у которых имеется в наличии такая производственно-техническая база, что может привести к ограничению доступа на рынок пассажирских перевозок.
Пунктом 1 статьи 17 Закона о безопасности дорожного движения предусмотрено, что находящиеся в эксплуатации на территории Российской Федерации и зарегистрированные в установленном порядке транспортные средства подлежат обязательному государственному техническому осмотру.
Пункт 4 статьи 18 Закона о безопасности дорожного движения устанавливает, что транспортные средства, прошедшие техническое обслуживание и ремонт, должны отвечать требованиям, регламентирующим техническое состояние и оборудование транспортных средств, участвующих в дорожном движении, в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения, что подтверждается соответствующим документом, выдаваемым исполнителем названных работ и услуг.
Согласно пункту 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции запрещается эксплуатация транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения. Перечень неисправностей транспортных средств и условия, при которых запрещается их эксплуатация, определяются Правительством Российской Федерации.
В силу этих норм транспортные средства, независимо от срока эксплуатации, прошедшие в установленном порядке технический осмотр, техническое обслуживание (ремонт), могут использоваться для перевозки пассажиров, если по своим техническим характеристикам отвечают требованиям, нормам и правилам, предъявляемым к автотранспортным средствам действующим законодательством.
Срок эксплуатации сам по себе не свидетельствует состоянии исправности транспортных средств.
С учетом этого дифференцированная оценка участников конкурса по критерию «срок эксплуатации транспортных средств», установленном пунктом 6.3 Порядка привлечения перевозчиков, в случае присвоения разного количества баллов технически исправным, отвечающим требованиям законодательства РФ, пригодным для безопасной перевозки пассажиров может создать преимущества участия в конкурсе одним участниками по сравнению с другими, поставить доступ на рынок перевозок пассажиров автомобильным транспортом в зависимость от срока эксплуатации транспортных средств, следовательно, ограничить конкуренцию на этом рынке.
Согласно статье 25 Закона о безопасности дорожного движения автомобилями, предназначенными для перевозки пассажиров и имеющими, помимо сиденья водителя, более восьми сидячих мест (категория "Д"), - лицам, достигшим двадцатилетнего возраста.
Статьей 27 Закона о безопасности дорожного движения предусмотрено, что право на управление транспортными средствами предоставляется гражданам, сдавшим квалификационные экзамены, при условиях, перечисленных в статье 25 настоящего Федерального закона. Право на управление транспортными средствами подтверждается соответствующим удостоверением.
Исходя из этих норм, для получения права осуществлять пассажирские перевозки автобусами необходимо водительское удостоверение категории "Д" и достижение возраста 20 лет.
Пунктом 2.3.1. Приказа Министерства Российской Федерации от 08.01.1997 № 2 предусмотрено, что к управлению автобусами, осуществляющими междугородные, международные перевозки, перевозки детей до 16 лет, могут быть допущены водители, имеющие непрерывный стаж работы в качестве водителя автобуса не менее трех последних лет.
Выполнение указанного требования обеспечивается владельцами автобусов при приеме водителей на работу и направлении на осуществление указанных перевозок.
Право осуществлять автобусные перевозки на пригородных маршрутах федеральное законодательство не ставит в зависимость от стажа работы, тем более от стажа работы на действующих маршрутах. Отсутствуют нормы федерального законодательства (федерального закона) в соответствии с которыми право осуществлять пассажирские перевозки зависит от стажа работы на действующих маршрутах.
В соответствии с указанной нормой право осуществлять междугородние (межмуниципальные) перевозки ставится в зависимость от стажа работы в качестве водителя автобуса. При этом не могут иметь преимущества по отношению друг к другу водители, имеющие необходимый стаж работы на автобусах. Так, не может иметь преимущество водитель, имеющий стаж работы 5 лет по сравнению с водителем, имеющим стаж работы 3 года. То есть оценка по этому критерию может поставить перевозчиков в неравные условия.
Следовательно, установление пунктом 6.3 Порядка привлечения перевозчиков дифференцированной оценки участников конкурса по критерию «стаж работы на действующих маршрутах», необоснованно. Этот критерий при подведении итогов конкурса может привести к ограничению конкуренции как устанавливающий необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, ставящий доступ на рынок перевозок Приморского края в зависимость от стажа работы на действующих маршрутах и от стажа работы на автобусах.
Закон о безопасности дорожного движения не ограничивает осуществление деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом наличием и количеством дорожно-транспортных происшествий, наличием и количеством административных правонарушений в области организации транспортного обслуживания населения, наличием жалоб и обращений граждан на качество обслуживания.
Следовательно, правовой акт администрации Приморского края при установлении правил проведения конкурса на право осуществлять перевозки пассажиров не может содержать нормы, которые не согласуются с федеральным законодательством об обеспечении безопасности дорожного движения.
С позиции антимонопольного законодательства оценка перевозчиков по количеству дорожно-транспортных происшествий, административных правонарушений в области организации транспортного обслуживания, жалоб на качество обслуживания может создать преимущества одним нарушителям – перевозчикам по отношению к другим нарушителям – перевозчикам.
Следовательно, установление в пункте 4.3 Порядка привлечения перевозчиков требования к заявителю (претенденту на участие в конкурсе) о представлении вместе с заявкой справки о нарушениях (отсутствии нарушений) правил дорожного движения за год, предшествующий дате объявления конкурса, выданной ГИБДД, и в пункте 6.3. Порядка привлечения перевозчиков оценки заявки по критериям «количество дорожно-транспортных происшествий, произошедших по вине перевозчика за прошедший календарный год (в расчете на одно транспортное средство, работающее на маршруте)», «количество административных правонарушений в области организации транспортного обслуживания населения в пригородном и межмуниципальном сообщении за прошедший календарный год (в расчете на одно транспортное средство, работающее на маршруте)» и «наличие жалоб и обращений граждан в уполномоченный орган на качество обслуживания заявителя (в расчете на одно транспортное средство, работающее на маршруте)» может повлечь необоснованное препятствование осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности на рынке перевозок пассажиров автомобильным транспортом.
Федеральное законодательство предусматривает иные меры воздействия к нарушителям - перевозчикам, вплоть до приостановления лицензии на осуществление перевозок и ее отзыва. Однако, ограничить правоспособность перевозчика, т.е. ограничить в праве осуществлять деятельность по пассажирским перевозкам может только федеральный закон.
Отсутствие нормативно установленного порядка определения победителя или победителей конкурса - балловой оценки критериев может повлечь ограничивающее конкуренцию неправильное определение победителя (победителей) конкурса, создать преимущества для одних участников по сравнению с другими участниками.
При этом не соответствует Закону № 278-КЗ предусмотренное пунктом 6.5 Порядка привлечения перевозчиков наделение уполномоченного органа полномочиями по утверждению балловой оценки критериев конкурса. В соответствии с этим законом нормативное регулирование, которое включает, в том числе и установление балловой оценки критериев конкурса по отбору перевозчиков, относится к компетенции администрации Приморского края.
Учитывая изложенное, Комиссия не принимает доводы Администрации Приморского края о том, что вышеперечисленные нормы постановления № 375-па установлены в соответствии с требованиями федерального законодательства о безопасности дорожного движения.
Таким образом, установленные Комиссией обстоятельства свидетельствуют о том, что применение указанных положений постановления № 375-па создает или может создать преимущественные условия участия в торгах одних участников по сравнению с другими (поставить участников в неравное положение), повлечь необоснованное препятствование осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности на рынке пассажирских перевозок Приморского края и ограничение доступа хозяйствующих субъектов на этот рынок, следовательно, приводит или может привести к ограничению конкуренции.
Эти положения не согласуются с федеральным законодательством о безопасности дорожного движения, отсутствует федеральный закон, который разрешил Администрации Приморского края устанавливать такие требования при осуществлении полномочий по организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении.
При таких обстоятельствах Комиссия приходит к выводу о том, что принятие постановления администрации Приморского края № 375-па, устанавливающего в пункте 3.9 Порядка организации маршрутов регулярных перевозок и в пунктах 2.1, 4.2.,4.3.,6.3., 6.5 Порядка привлечения перевозчиков к выполнению перевозок пассажиров не предусмотренные федеральным законодательством о безопасности дорожного движения нормы, которые при их применении ограничивают конкуренцию, образует состав нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Комиссия признает несоответствующим требованиям части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции постановление № 375-па в части, устанавливающей следующие требования:
согласование проекта схемы маршрута движения автобусов с исполнительными органами городских округов и муниципальных районов Приморского края, по территории которых проходит инициируемый маршрут, владельцами автовокзалов и автостанций, расположенных на маршруте, и перевозчиками, выполняющими перевозки по маршрутам, полностью или частично (более трех остановочных пунктов) совпадающими с предлагаемым к открытию или изменению маршрутом, для принятия решения об открытии или изменении маршрута (п. 3.9. Порядка организации маршрутов регулярных перевозок);
требования об отсутствие у заявителя задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год в размере более 25 процентов балансовой стоимости активов заявителя по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период и об отсутствии решения о расторжении договора с заявителем в связи с нарушением им условий договора за последние два года, предшествующие году проведения конкурса (п. 2.1 Порядка привлечения перевозчиков);
требование о том, что заявка должна содержать сведения о маршрутах с указанием расписаний движения, которые заявитель обслуживает согласно выданным уполномоченным органом расписаний движения (п. 4.2. Порядка привлечения перевозчиков);
требование о приложении к заявке документов: сведений, подтверждающих возможность заявителя обеспечить мойку и хранение транспортных средств (копии документов, подтверждающих наличие: оборудованного пункта контроля технического состояния транспортных средств; оборудованной мойки транспортных средств; оборудованных помещений для технического обслуживания и ремонта транспортных средств; стоянки транспортных средств); справки о нарушениях (отсутствии нарушений) правил дорожного движения за год, предшествующий дате объявления конкурса, выданная органами Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации; справки, подтверждающей отсутствие у заявителя задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, выданная Федеральной налоговой службой по месту регистрации заявителя; справки о средней заработной плате работников заявителя за последние три месяца (п. 4.3. Порядка привлечения перевозчиков);
критерии оценки заявок: количество дорожно-транспортных происшествий, произошедших по вине перевозчика за прошедший календарный год (в расчете на одно транспортное средство, работающее на маршруте); количество административных правонарушений в области организации транспортного обслуживания населения в пригородном и межмуниципальном сообщении за прошедший календарный год (в расчете на одно транспортное средство, работающее на маршруте); наличие и оснащенность производственно-технической базы: наличие оборудованного пункта контроля технического состояния транспортных средств, оборудованной мойки транспортных средств, наличие стоянки транспортных средств; наличие специалиста по организации пассажирских перевозок; наличие инженера по безопасности дорожного движения; наличие контролеров технического состояния транспортных средств; срок эксплуатации транспортного средства; стаж работы на действующих маршрутах; уровень средней заработной платы работников; регулярность работы на маршрутах; наличие жалоб и обращений граждан в уполномоченный орган на качество обслуживания заявителя в расчете на одно транспортное средство, работающее на маршруте (п. 6.3 Порядка привлечения перевозчиков);
отсутствие нормы о балловой оценке критериев конкурса, положение о том, что балловая оценка критериев конкурса разрабатывается, утверждается уполномоченным органом (п. 6.5. порядка привлечения перевозчиков).
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-3 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия
Решила:
1.Признать факт нарушения Администрацией Приморского края части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в принятии постановления от 19 ноября 2010 года № 375-па «Об организации маршрутов регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщении пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования и привлечении перевозчиков к выполнению перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования на территории Приморского края», устанавливающего в пункте 3.9 Порядка организации маршрутов регулярных перевозок и в пунктах 2.1, 4.2.,4.3.,6.3., 6.5 Порядка привлечения перевозчиков к выполнению перевозок пассажиров не предусмотренные федеральным законодательством о безопасности дорожного движения нормы, которые при применении создают или могут создать преимущественные условия участия в торгах для одних участников по сравнению с другими (поставить участников в неравное положение), влекут или могут повлечь необоснованное препятствование осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности на рынке пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования в пригородном и межмуниципальном сообщении Приморского края, ограничение доступа хозяйствующих субъектов на этот рынок, что приводит или может привести к ограничению конкуренции.
2.Выдать Администрации Приморского края предписание о прекращении нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а именно, о принятии следующих мер, направленных на обеспечение конкуренции на рынке пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования в пригородном и межмуниципальном сообщении Приморского края:
внести изменения в пункты 3.9 Порядка организации маршрутов регулярных перевозок и в пунктах 2.1, 4.2.,4.3., 6.3., 6.5 Порядка привлечения перевозчиков к выполнению перевозок пассажиров постановления Администрации Приморского края от 19 ноября 2010 года № 375-па «Об организации маршрутов регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщении пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования и привлечении перевозчиков к выполнению перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования на территории Приморского края», исключив требования к перевозчикам, не предусмотренные федеральным законодательством о безопасности дорожного движения.
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в Арбитражный суд Приморского края.
За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.