Представление от 02.02.2007 г № 21/8-07
Об устранении нарушении законодательства о детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей
Законодательным Собранием Приморского края 25.12.2006 принят Закон N 28-КЗ "О краевом бюджете на 2007 год", который 27.12.2006 подписан Губернатором Приморского края. Данный Закон опубликован в издании "Ведомости Законодательного Собрания Приморского края" N 5 от 27.12.2006.
Частью 1 статьи 11 данного краевого закона предусмотрено утвердить расходы краевого бюджета на 2007 год по разделам и подразделам в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации согласно приложению 7 к настоящему Закону и расходы краевого бюджета на 2007 год по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации согласно приложению 8 к настоящему Закону.
В силу статьи 14 указанного нормативного правового акта расходы краевого бюджета на 2007 год утверждаются в ведомственной структуре расходов краевого бюджета в объемах, установленных частью 1 статьи 11 настоящего Закона, согласно приложению 10 к краевому Закону.
Финансирование расходов на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (в том числе воспитывающихся в государственных и муниципальных учреждениях, в приемных семьях), осуществляется за счет средств краевого бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в бюджете Приморского края на 2007 год, по разделу 07 "Образование", подразделу 02 "Общее образование", целевым статьям 4220000 "Школы-интернаты" "Обеспечение деятельности подведомственных учреждений", 4240000 "Детские дома" "Обеспечение деятельности подведомственных учреждений" и "Материальное обеспечение приемных семей".
Приложением 10 к Закону Приморского края утверждены годовые объемы указанных расходов, из которых на обеспечение детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся в образовательных учреждениях (детских домах, школах-интернатах), продуктами питания, одеждой, обувью, мягким инвентарем, предусмотрено 60987,25 тыс. рублей, а на материальное обеспечение приемной семьи, включая заработную плату приемных родителей, затраты на питание, одежду, обувь, мягкий инвентарь и иные расходы, - 18283,00 тыс. рублей.
Вместе с тем, приложения к краевому закону, устанавливающие нормативы финансирования расходов на полное государственное обеспечение детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, в образовательных учреждениях и в приемных семьях не соответствуют действующему федеральному законодательству по следующим основаниям.
В соответствии с пунктами "е", "ж" части 1 статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся общие вопросы образования, социальная защита, включая социальное обеспечение, а также защита семьи, материнства, отцовства и детства.
Статьей 1 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" установлено, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, за время пребывания их в соответствующем государственном или муниципальном учреждении, в семье опекуна, попечителя, приемных родителей находятся на полном государственном обеспечении. Им предоставляются бесплатное питание, бесплатный комплект одежды и обуви, бесплатное общежитие и бесплатное медицинское обслуживание или возмещение их полной стоимости.
Этой же статьей Федерального закона предусмотрено, что приемная семья - форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью между органами опеки и попечительства и приемными родителями.
Пунктом 29 Положения о приемной семье, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 17.07.1996 N 829, также установлено, что на содержание каждого приемного ребенка (детей) приемной семье выплачиваются ежемесячно денежные средства на питание, приобретение одежды, обуви и мягкого инвентаря, предметов хозяйственного обихода, личной гигиены, игр, игрушек, книг и предоставляются льготы, установленные законодательством Российской Федерации для воспитанников образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Таким образом, законодателем выработан единообразный подход к обеспечению дополнительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, вне зависимости от формы устройства ребенка.
Постановлением Правительства РФ от 20.06.92 N 409 "О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" были установлены нормы питания, обеспечения одеждой, обувью, мягким инвентарем и необходимым оборудованием детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Согласно п. 3 названного постановления нормы материального обеспечения и льготы, установленные для воспитанников учреждений, распространялись на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, переданных под опеку (попечительство) в семьи граждан, в приемные семьи и детские дома семейного типа.
На основании указанных натуральных норм органами местного самоуправления производились выплаты приемным семьям на содержание приемных детей по фактически сложившимся ценам в данном регионе (п. 30 Постановления Правительства РФ от 17.07.1996 N 829).
Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе по вопросам социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ст. 5 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" решение вопросов социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях) отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
В силу части 1 статьи 155 Семейного кодекса РФ установление размера и порядка выплаты приемной семье денежных средств на содержание ребенка также отнесено к компетенции субъекта Российской Федерации.
В связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ и необходимостью приведения иных нормативных правовых актов в соответствие с ним Постановлением Правительства РФ от 07.11.2005 N 659 признано утратившим силу Постановление Правительства РФ от 20.06.1992 N 409 "О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".
Вместе с тем, из преамбулы Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ следует, что он принят в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях настоящего Федерального закона, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования, при этом нормы данного Закона не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина.
Согласно пункту 2 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:
вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года;
при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
В соответствии со статьей 85 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства субъекта РФ возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пункте 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации. законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". Названные расходные обязательства субъекта РФ устанавливаются органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита бюджета субъекта РФ.
Вместе с тем, в Законе Приморского края "О краевом бюджете на 2007 год" нормативы финансирования детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся в государственных и муниципальных учреждениях и приемных семьях, значительно занижены в сравнении с аналогичными расходами по состоянию на 31.12.2004.
В частности, в соответствии со ст. 26 Закона Приморского края от 29.12.2003 N 91-КЗ "О краевом бюджете на 2004 год" за счет доходов бюджета Приморского края бюджетам муниципальных образований Приморского края были переданы финансовые средства на выполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по обеспечению продуктами питания, одеждой, обувью и мягким инвентарем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся, воспитывающихся и обучающихся в детских домах и общеобразовательных школах-интернатах всех типов, домах ребенка, учреждениях социальной помощи семье, женщинам и детям.
Согласно Приложению 14 к данному Закону на указанные цели муниципальным образованиям в 2004 году были выделены субвенции на общую сумму 101719 тыс. рублей (из них на детей, содержащихся в детских домах, общеобразовательных школах-интернатах всех типов - 94031 тыс. рублей; в домах ребенка, - 5004 тыс. рублей; в учреждениях социальной помощи семье, женщинам и детям, - 2684 тыс. рублей).
Вместе с тем, в бюджете Приморского края на 2007 год на обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся в образовательных учреждениях, запланировано 60987,25 тыс. рублей, что в полтора раза меньше, чем объем финансирования тех же самых расходов в 2004 году (94031 тыс. рублей).
Существенно сократились затраты и на обеспечение продуктами питания, одеждой, обувью и мягким инвентарем детей, воспитывающихся в приемных семьях.
В соответствии с п. 10 Приложения 10 к Закону Приморского края "О краевом бюджете на 2007 год" на материальное обеспечение приемных семей предусмотрено 18283 тыс. рублей. При этом норма обеспечения питанием учтена в бюджете в размере 50 рублей в день на одного ребенка, а одеждой, обувью и мягким инвентарем - 4000 рублей в год.
Между тем объемы расходов на обеспечение питанием, одеждой, обувью и мягким инвентарем детей, воспитывающихся в приемных семьях, финансируемые ранее из местных бюджетов, значительно превышали аналогичные расходы, предусмотренные в бюджете Приморского края на 2007 год.
Так, в 2004 году объем финансирования семьи Бардело Л.В. - Агеев Е.И., проживающей в г. Владивостоке (на 11 детей), составил: на питание - 391 тыс. рублей, на одежду, обувь, мягкий инвентарь - 242 тыс. рублей; объем финансирования приемной семьи Петрук О.В. - Петрук М.В. (на 5 детей) - на питание - 206 тыс. рублей, на одежду, обувь, мягкий инвентарь - 236 тыс. рублей.
Таким образом, в 2004 году средний размер расходов на питание одного приемного ребенка в указанных приемных семьях из бюджета муниципального образования город Владивосток составил: в год 37312,5 рубля и в день 102,2 руб.; на обеспечение одеждой, обувью, мягким инвентарем 29875 рублей в год.
На приемную семью Тимониных, проживающую в ЗАТО г. Фокино (на 5 детей), на питание одного ребенка предусматривалось 40800 рублей в год и 111,78 рубля в день; на одежду, обувь, мягкий инвентарь - 13600 рублей в год на одного ребенка.
Исходя из вышеизложенного, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, воспитывающиеся в учреждениях и приемных семьях, имеют право на материальное содержание не ниже того объема, который обеспечивался государством по состоянию на 31.12.2004.
Сокращением объемов финансирования расходов на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся в образовательных учреждениях и приемных семьях (на питание, одежду, обувь, мягкий инвентарь), грубо нарушены охраняемые государством права и законные интересы лиц указанной категории, что является недопустимым.
При таких обстоятельствах положения краевого закона подлежат приведению в соответствие с действующим законодательством.
На основании изложенного и руководствуясь ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
предлагаю:
Безотлагательно рассмотреть настоящее представление, принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий им способствующих.
Рассмотреть на ближайшем заседании Законодательного Собрания Приморского края вопрос об увеличении в краевом бюджете расходов на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся в образовательных учреждениях и приемных семьях.
О результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру края в письменной форме в установленный законом месячный срок.
Прокурор края
государственный советник
юстиции 2 класса
А.А.АНИКИН