Информация Приморского УФАС России от 11.04.2007 г № Б/Н
Информация о новом законе "О защите конкуренции"
Основная задача антимонопольного законодательства - создание правового механизма функционирования товарного и финансового рынка.
Целями Федерального закона "О защите конкуренции" являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Эти цели основываются, прежде всего, на положениях Конституции Российской Федерации. Так, ст. 8 основного Закона гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Гражданский Кодекс РФ (ст. 10 ) не допускает использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке. Таким образом, Федеральный закон "О защите конкуренции", являясь стержнем российского антимонопольного законодательства, основывается на Конституции государства и Гражданском кодексе Российской Федерации.
Сфера применения Закона "О защите конкуренции" - это отношения, связанные с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. В этих отношениях участвуют российские и иностранные юридические лица, органы власти и управления всех уровней, включая органы местного самоуправления, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк России, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели. Из такого определения сферы применения Закона следует, что если отношения между какими-либо лицами не влияют на развитие конкуренции, не связаны с осуществлением предпринимательской деятельности, то на эти отношения не распространяются нормы Закона "О защите конкуренции".
Актуальность антимонопольного законодательства связана с самой природой рыночных отношений. Во всех без исключения странах развитие рыночной экономики начинается с принятия специальных законов и, в первую очередь, тех, которые регулируют конкурентные отношения и сдерживают рыночную власть монополий. Зарубежные эксперты напрямую связывают успешное развитие экономики с наличием жесткого антимонопольного (антитрестовского) законодательства.
Как известно, первый антимонопольный закон в России был принят в марте 1991 года, в то время, когда только начали зарождаться основы рыночных отношений. Успехи России в экономическом развитии, выход на зарубежные рынки, создание собственной конкурентной среды, сдерживание монопольной власти крупнейших участков рынка стали возможны только благодаря разработке, принятию и реализации антимонопольного законодательства. Для сравнения следует отметить, что в США первый антимонопольный закон - акт Шермана был принят еще в 1890 году, в Японии закон о справедливой торговле вступил в силу в 1947 году, в Англии закон о монополиях и ограничительной практике - в 1948 году. Европейские страны в 1957 году подписали договор об утверждении Европейского экономического сообщества - (Римский договор), который составил основу европейского законодательства о конкуренции.
Вступление России во Всемирную торговую организацию (ВТО) предполагает приведение российского национального законодательства в соответствии с нормами международного права. В этом отношении российский Закон "О защите конкуренции" уже в полной мере отвечает данным требованиям. В подготовке текста закона участвовали эксперты Европейского союза и других международных организаций. С учетом важности развития международных экономических отношений в Законе "О защите конкуренции" предусмотрено следующее условие - если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены российским Законом "О защите конкуренции", то применяются правила международного договора Российской Федерации. Это условие исключает появление конфликтных ситуаций в части развития конкурентных отношений на транснациональных рынках.
До вступления в силу Федерального закона от 26 июля 2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" действовали два закона, составляющих основу российского антимонопольного законодательства - Закон РСФСР от 22 марта 1991 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и Федеральный закон от 23 июня 1999 г. N 17-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг". Они сыграли свою положительную роль в развитии и укреплении рыночных отношений в России, создали правовую основу конкуренции на товарных и финансовых рыках, не допустили злоупотребления рыночной властью монополий, способствовали выходу на рынки новых участников, в целом урегулировали взаимоотношения между властью и бизнесом.
Новый Закон "О защите конкуренции" сохранил оправдавшие себя на практике нормы ранее действовавших законов и, вместе с тем, содержит принципиально новые положения, ориентированные на современные условия экономической жизни государства и достижение главных целей в части защиты конкуренции на рынке.
К наиболее существенным отличиям следует отнести то, что впервые в законе закреплено понятие "государственная и муниципальная помощь" и прописан четкий механизм ее предоставления органами государственной власти и органами местного самоуправления участникам рынка. Предусмотрена также ответственность за картельные сговоры, введено новое понятие "коллективное доминирование", даны четкие формулировки таким понятиям, как "монопольно высокая цена" и "монопольно низкая цена", приведен исчерпывающий перечень финансовых организаций, на которые распространяются полномочия закона, закреплены конкурентные правила отбора финансовых организаций и антимонопольные требования к торгам. Новым законом существенно повышены "пороговые" значения участников рынка, к которым будет обращено внимание сотрудников антимонопольных органов. Из-под постоянного контроля антимонопольных органов уходит малый и средний бизнес. Только крупные хозяйствующие субъекты, стоимость активов которых превышает 3 млрд. руб., будут находиться под контролем в части покупки-продажи акций, передачи имущества, слияния и присоединения и др. Существенным достоинством нового закона следует признать то, что непосредственно в законе прописана вся процедура рассмотрения поданных заявлений по признакам нарушения антимонопольного законодательства, порядок возбуждения и рассмотрения дел, принятие решений и выдачи предписаний. Ранее такие процедурные вопросы были изложены в подзаконном нормативном акте - в Правилах рассмотрения дел, утвержденных приказом Федерального антимонопольного органа.
К сильным сторонам следует отнести следующее:
Более удачная структура и последовательность изложения основных положений нового закона по сравнению с ранее действовавшими.
Введение новых понятий, ставших следствием результатов интенсивного развития современной экономики - коллективное доминирование хозяйствующих субъектов, картельный сговор, финансовая услуга, финансовая организация, дискриминационные условия, систематическое осуществление монополистической деятельности, координация монополистической деятельности, государственная и муниципальная помощь и др.
Распространение полномочий антимонопольного закона на действия Центрального банка России, государственных внебюджетных фондов, кредитных потребительских кооперативов, ломбардов, управляющих компаний инвестиционных и негосударственных пенсионных фондов, специализированных депозитариев. Без таких участников невозможно нормальное функционирование рыночной экономики. Вместе с тем их действия могут существенно влиять на состояние конкуренции как на финансовых, так и на товарных рынках. Снижение доли хозяйствующего субъекта на рынке по объему продаж соответствующего товара (услуги) с 65 процентов до 50 процентов для установления доминирующего положения на рынке. Понятие "доминирующее положение" является ключевым в антимонопольном законодательстве. Большинство ограничений, предусмотренных Законом "О защите конкуренции", распространяется именно на хозяйствующие субъекты, занимающие доминирующее положение на рынке.
Впервые закрепление непосредственно в законе очевидного факта - субъекты естественных монополий занимают на рынке доминирующее положение. До принятия нового закона приходилось проводить исследования, заниматься сбором большого объема информации для того, чтобы формально доказать, что субъект естественной монополии, например, предприятие по передаче электрической или тепловой энергии по соответствующим сетям, действительно занимает доминирующее положение и у потребителя таких услуг (абонента) действительно отсутствует возможность выбора иного поставщика соответствующих услуг. Более четко прописаны функции антимонопольного органа, в т.ч. четко разделены те функции, которые может осуществлять только федеральный антимонопольный орган и их не могут осуществлять территориальные антимонопольные органы. В законе впервые прописано, что антимонопольный орган осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией в сфере использования земли, недр, водных и других природных ресурсов. Тем самым сфера применения закона существенно расширена и охватывает сырьевые секторы экономики.
Сотрудники антимонопольных органов вправе требовать, а иные лица обязаны предоставлять документы, объяснения в письменной или устной форме, информацию, в том числе составляющую коммерческую, служебную или охраняемую законом тайну. Такую информацию антимонопольные органы не имеют права разглашать.
Ориентация контроля за экономической концентрацией не на всех рынках, а только в тех сферах, где действуют крупные участники, чьи действия реально могут ограничивать конкуренцию на отраслевых рынках, способствовать существенному переделу собственности в ущерб остальным участникам. Локальные рынки, на которых в основном функционирует малый бизнес, уходят из-под постоянного контроля со стороны антимонопольных органов в части концентрации капитала. Но сотрудники антимонопольных органов в соответствии с требованиями закона обязаны пресекать факты недобросовестной конкуренции даже в таких сферах и способствовать тем самым формированию нормальных цивилизованных отношений, основанных на обычаях делового оборота, принципах разумности, справедливости и добропорядочности.
Имеют место и другие сильные стороны и достоинства нового закона.
К слабым сторонам можно отнести то, что из-под контроля антимонопольных органов вышли процессы формирования органов управления во всех, даже крупнейших, компаниях, а также процессы создания объединений (союзов и ассоциаций) коммерческих организаций. Такое ослабление контроля, возможно, приведет к злоупотреблению рыночной властью за счет концентрации функций управления. Ряд положений закона основывается на постановлениях Правительства РФ (порядок ведения реестра, перечень документов для рассмотрения ходатайств о предоставлении государственной и муниципальной помощи и др.), которые до настоящего времени не приняты, что не дает возможности в полной мере применять все нормы закона. Серьезным отступлением по сравнению со старым законом является прописанное в новом законе правило о том, что подача искового заявления автоматически приостанавливает действие решения или предписания антимонопольного органа на время рассмотрения иска в суде. Сложившаяся практика судебного делопроизводства такова, что сроки рассмотрения искового заявления до принятия конечного решения составляют многие месяцы и даже годы. Все это время решение или предписание антимонопольного органа не будет исполняться, и, соответственно, установленное этим органом нарушение антимонопольного законодательства будет продолжаться со стороны хозяйствующего субъекта или органа власти и управления. К моменту принятия решения суда ситуация на рынке может существенно измениться, вплоть до ухода с рынка лица, чьи интересы защищал антимонопольный орган.
Законом предусмотрено, что комиссия антимонопольного органа вправе привлечь экспертов по возбужденному делу о нарушении антимонопольного законодательства, но не определен порядок привлечения экспертов и порядок оплаты их труда. Отсутствие такой ясности сделает практически невозможным реализацию такого права и более объективного рассмотрения возбужденного дела. На результативности закона сказывается задержка с принятием дополнений в Кодекс РФ об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, в том числе введение крупных штрафов за факт нарушения закона (сговор, злоупотребление доминирующим положением, проявление недобросовестной конкуренции и т.п.).
Как сильные, так и слабые стороны нового закона будут проявляться только в процессе его практического применения, в том числе формирования судебной практики.
С момента вступления в силу нового закона прошло немногим более 3 месяцев. Естественно, что говорить о сложившейся практике его применения еще преждевременно. Вместе с тем, применение антимонопольного законодательства на территории России, в том числе в Приморском крае, не приостанавливалось и не прекращалось ни на один день. Даже поданные заявления со ссылками на нормы старого закона мы рассматриваем применительно к положениям нового закона. Признаки нарушения в ранее возбужденных делах переквалифицируются в новые нормы действующего закона.
Однако с учетом того, что старый закон не применяется с 26.10.2006, мы рекомендуем всем лицам, которые намерены обращаться в антимонопольный орган, внимательно ознакомиться с положениями нового закона и готовить соответствующие заявления в установленном новым законом порядке. Текст закона опубликован в средствах массовой информации, размещен во всех информационных системах (в том числе и в СПС КонсультантПлюс), издан отдельной брошюрой и продается в магазинах. Кроме того, ознакомиться с законом можно на нашем сайте в сети Интернет (www.primmap.stl.ru).
Антимонопольное законодательство вообще является сложным для понимания и, соответственно, применения. В нем применяются специальные термины и понятия, трудно воспринимаемые многими участниками рыночных процессов. Если для сотрудников антимонопольных органов особых сложностей антимонопольное законодательство не создает, учитывая более чем 15-летний опыт его применения, то для специалистов хозяйствующих субъектов, органов власти и управления, индивидуальных предпринимателей новые нормы закона являются труднопонимаемыми.
Сложности применения Закона "О защите конкуренции" связаны еще и с тем, что нормы данного закона основаны на положениях других федеральных законов. При этом многообразие хозяйственных ситуаций вызывает необходимость знания различных законов. Так, если мы рассматриваем возможные нарушения антимонопольного законодательства со стороны энергетических компаний, то мы должны основываться на нормах Гражданского кодекса РФ (договор энергоснабжения), специальных законов об энергетике, энергоснабжении, функционирования энергосистем в переходный период их реформирования и др. Эти же нормы надо знать и заявителю в случае, если он обжалует неправомерные действия монополиста. Если речь идет о недобросовестной конкуренции в части незаконного использования товарного знака, то надо знать патентное законодательство, законодательство о товарных знаках, об авторских правах, нормы международного права.
Такие сложности с пониманием положений антимонопольного законодательства вызывают необходимость обращения заявителей к услугам профессиональных юристов, адвокатов и других специалистов, которые помогут правильно составить заявление в антимонопольный орган, подготовить необходимые документы, представлять интересы заявителя при рассмотрении дела на заседании комиссии антимонопольного органа, "сопровождать" дело в суде и т.п. Заявление, не основанное на нормах закона, не подлежит рассмотрению антимонопольным органом. Зачастую к нам обращаются просто с письмом, в котором содержится просьба оказать содействие в получении ответа от государственного или местного органа власти, разъяснить применение постановления главы администрации города (района), решить вопрос, не входящий в компетенцию антимонопольного органа, и др. Конечно, мы не оставляем такие письма без рассмотрения, даем советы, консультируем, но принять меры антимонопольного реагирования мы можем только в том случае, если заявление подано в соответствии с установленной законом процедурой, содержит сведения о заявителе и о лице, которое нарушило закон, о событиях (фактах) нарушения антимонопольного закона с указанием конкретных статей и сформулированы требования заявителя. К заявлению должны быть приложены документы, подтверждающие нарушение антимонопольного законодательства. По сути, антимонопольные органы работают в таком же порядке, как и арбитражные суды.
Все без исключения положения закона являются в равной степени важными. В зависимости от конкретной ситуации применяются те или иные нормы закона. Если речь идет о пресечении нарушений, допущенных монополистами, то прежде всего следует изучить главу 2 "Монополистическая деятельность. Недобросовестная конкуренция". Если обжалуются действия органов власти и управления, то детальному ознакомлению подлежат нормы, изложенные в главе 3, содержащей перечень запрещенных действий таких органов. В случае нарушения установленного порядка проведения торгов или закупок товаров (работ, услуг) для государственных или муниципальных нужд, следует изучить положения главы 4 "Антимонопольные требования к торгам и особенности отбора финансовых организаций" и т.д. Но во всех случаях участникам рынка целесообразно изучить функции и полномочия антимонопольных органов, изложенные в Законе "О защите конкуренции", а также детально ознакомиться с содержанием главы 9 "Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства". Такие знания позволят правильно и обоснованно подготовить заявление в антимонопольный орган, рассмотрение которого и принятие соответствующего решения пресечет допущенное нарушение антимонопольного законодательства и восстановит нарушенные права и интересы участников рынка.
Сотрудники Приморского УФАС России при необходимости готовы дать разъяснения положений закона и проконсультировать заинтересованных лиц в правильном применении этого важнейшего документа. Знание норм Закона "О защите конкуренции" всеми участниками экономических отношений (поставщиками, потребителями, органами власти и управления) является обязательным условием формирования и дальнейшего развития нормальных экономических отношений на товарных и финансовых рынках.
Руководитель Управления
В.И.ТАЛАНЦЕВ