Решение Приморского УФАС России от 23.11.2010 г № Б/Н
В отношении МАУ «БОСДВ»
Резолютивная часть решения объявлена 19 ноября 2010 года
В полном объеме решение изготовлено 23 ноября 2010 года
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
председатель Комиссии: Белобородов М.В. – заместитель руководителя Управления;
члены Комиссии: Бессонов С.К. –начальник отдела контроля органов власти;
Самсонова В.М. – главный специалист-эксперт отдела контроля органов власти,
рассмотрев дело № 40/08-2010, возбужденное по признакам нарушения Администрацией г. Владивостока (г. Владивосток, Океанский пр-т, 20) части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции),выразившегося в наделении хозяйствующего субъекта (МАУ «БОСДВ») функциями и правами органа местного самоуправления по вопросам местного значения, а именно функцией организации выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, организации выполнения работ, оказания услуг по реконструкции, капитальному ремонту, текущему ремонту и содержанию объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности г. Владивостока, а также организации выполнения работ, оказания услуг в области благоустройства и озеленения, и правом заключения договоров на выполнение работ (оказание услуг) в целях осуществления указанных полномочий
в присутствии представителей:
от ответчика: начальник отдела правового управления администрации города Владивостока Филимонова М.В. на основании доверенности от 23.12.2009 № 1-3/5887, служебное удостоверение № 2693; юрист правового управления администрации города Владивостока Нестерова Н.А. на основании доверенности от 05.04.2010 № 1-3/1218, личность установлена по паспорту;
от заинтересованного лица: заместитель директора ООО «БОСДВ» Душутин А.Н. на основании доверенности от 30.08.2010, личность установлена по паспорту.
от прокуратуры города Владивостока: помощник прокурора города Владивостока Бакаев В.А., удостоверение ТО № 096886 от 10.03.2010
Установила:
В Управление Федеральной антимонопольной службы (далее -Приморское УФАС России) из Управления ФСБ России по Приморскому краю поступило обращение (исх. № 78/4/1-9934 от 08.07.2010) о проведении проверки действий администрации г. Владивостока, связанных с выделением бюджетных средств для ремонта, реконструкции и строительства дорог, приобретения спецтехники, капитального ремонта недвижимости муниципальным автономным учреждениям, которые, по мнению Управления ФСБ России по Приморскому краю, нарушают Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) и Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ)
Аналогичное обращение поступило в Приморское УФАС России из Прокуратуры г. Владивостока (исх. № 7-2010 от 14.07. 2010).
Дело возбуждено по признакам нарушения Администрацией г. Владивостока части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
При рассмотрении дела представители администрации г. Владивостока не признали факт нарушения антимонопольного законодательства, считают, что основания для возбуждения данного дела отсутствуют. Свою позицию основывают на следующем.
В соответствии со статьей 17 Федерального закона об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации и статьей 6 Устава города Владивостока для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по созданию муниципальных учреждений и предприятий и размещению заказа.
МАУ «БОСДВ» создано в строгом соответствии с Федеральным законом об организации органов местного самоуправления в Российской Федерации и Федеральным законом об автономных учреждениях.
Администрация города Владивостока, создавая данное автономное учреждение, и утверждая Устав МАУ, не вышла за пределы своих полномочий и не наделяла это учреждение какими-либо полномочиями органа местного самоуправления.
Согласно пункту 1.12 Постановления главы города Владивостока от 09.07.2009 № 776 «О создании муниципального автономного учреждения «Благоустройство, озеленение, строительство и дороги Владивостока» МАУ «БОСДВ» создано для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления органами местного самоуправлении Владивостокского городского округа, предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий по решению вопросов местного значения.
МАУ «БОСДВ» выполняет работы в рамках решения вопросов местного значения по муниципальным заданиям, не оказывает конкретные услуги конкретному гражданину, выполняет работы, в которых нуждается муниципальное образование. К деятельности автономного учреждения Закон № 94-ФЗ не применяется.
Представитель МАУ «БОСДВ» поддержал позицию администрации города Владивостока. Считает, что администрация не нарушила действующее законодательство, основания для возбуждения дела отсутствуют.
В письменных пояснениях МАУ «БОСДВ» указало, что оно не наделено функциями муниципального заказчика, так как автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств, не осуществляют закупки товаров, работ и услуг ля муниципальных нужд, потому не подпадают под действие Закона № 94-ФЗ.
Представитель прокуратуры города Владивостока по рассматриваемому Комиссией вопросу сообщил следующее.
В ходе надзорной деятельности прокуратурой г. Владивостока выявлено, что во втором полугодии 2009 года, в 2010 году значительно сократилось количество проводимых администрацией г. Владивостока аукционов на выполнение работ по ремонту дорог, благоустройству территорий.
Причиной снижения количества проводимых аукционов является создание администрацией г. Владивостока в июле 2009 года МАУ «БОСДВ» и передача данному учреждению функций по проведению вышеуказанных работ.
В то же время проведенными прокуратурой города проверками установлено, что непосредственно МАУ «БОСДВ» работы в большинстве случаев не выполняются. МАУ «БОСДВ» фактически выступает в роли посредника между администрацией г. Владивостока и иными организациями при заключении договоров для оказания услуг, выполнения работ для муниципальных нужд за счет бюджетных средств, без проведения торгов.
После получения от администрации г. Владивостока муниципального задания на выполнение работ, в том числе и по ремонту дорог, МАУ «БОСДВ» самостоятельно, без проведения конкурсов и аукционов заключает договор подряда с иной организацией и перечисляет ей бюджетные денежные средства.
В 2009 году в МАУ «БОСДВ» перечислены денежные средства в сумме 181 млн. рублей, которые учреждением перечислены в иные организации. По состоянию на 25.10.2010 в МАУ «БОСДВ» из бюджета г. Владивостока перечислено 839 млн. рублей (до конца года планируется перечислить – 1 млрд. 56 млн. рублей), большая часть из которых перечислена в иные организации.
Указанная информация направлена прокуратурой города в рамках взаимодействия в Приморское УФАС России для рассмотрения и возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, выразившемся в наделении хозяйствующего субъекта – МАУ «БОСДВ» функциями и правами органа местного самоуправления.
Комиссия Приморского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - Комиссия), заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проанализировав их возражения, доводы, ответы, всесторонне исследовав материалы дела, установила следующие обстоятельства.
Как следует из материалов дела, Постановлением главы города Владивостока от 9 июля 2009 года № 776 «О создании муниципального автономного учреждения «Благоустройство, озеленение, строительство и дороги Владивостока» создано муниципальное автономное учреждение «Благоустройство, озеленение, строительство и дороги Владивостока» (далее –МАУ «БОСДВ») и утвержден Устав этого учреждения.
МАУ «БОСДВ» зарегистрировано Инспекцией Федеральной налоговой службы по Ленинскому району г. Владивостока 22 июля 2009 года, ОГРН 1092536005650, свидетельство о государственной регистрации юридического лица серия 25 № 003129105.
Пунктом 1.12 Устава определено, что учреждение создано для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления органами местного самоуправления Владивостокского городского округа, предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий по решению вопросов местного значения, а именно: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах Владивостокского городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; владение и пользование имуществом, находящимся в муниципальной собственности Владивостокского городского округа; организация благоустройства и озеленения территории Владивостокского городского округа; создание условий для массового отдыха жителей Владивостокского городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения; организация освещения улиц Владивостокского городского округа.
Согласно пункту 2.1 Устава целью создания Учреждения является обеспечение проектирования, строительств, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных работ и дорожных сооружений Владивостокского городского округа, проектирования, реконструкции, капитального ремонта, текущего ремонта и содержания объектов недвижимости и иных объектов, находящихся в муниципальной собственности города Владивостока, а также обеспечение организации благоустройства и озеленения территории Владивостокского городского округа, создания условий для массового отдыха жителей Владивостокского городского округа и организации обустройства мест массового отдыха населения, организации освещения улиц Владивостокского городского округа.
Пунктом 2.2 Устава установлено, что предметом деятельности является организация выполнения работ, оказания услуг в области дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах Владивостокского городского округа и в области использования автомобильных дорог местного значения и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, организация выполнения работ, оказания услуг по реконструкции, капитальному ремонту, текущему ремонту и содержанию объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности города Владивостока, а также организация выполнения работ, оказания услуг в области благоустройства и озеленения территории Владивостокского городского округа, создания условий для массового отдыха жителей Владивостокского городского округа и организации обустройства мест массового отдыха населения, организации освещения улиц Владивостокского городского округа.
Для достижения уставных целей Учреждение наделено правом осуществлять виды деятельности, перечисленные в пункте 2.4 Устава.
Согласно пункту 2.4 Устава администрация наделяет МАУ «БОСДВ» правомочиями (правом) выполнять работы (оказывать услуги) в указанных сферах, а также правом заключать соответствующие договоры на выполнение работ (оказание услуг) для осуществления целей создания учреждения, а именно, для обеспечения дорожной деятельности, ремонту и содержанию объектов муниципальной недвижимости, организации благоустройства и озеленения на территории Владивостокского городского округа, создания условий для массового отдыха жителей Владивостокского городского округа и организации обустройства мест массового отдыха населения, организации освещения улиц Владивостокского городского округа.
Постановлением главы города Владивостока от 16 июля 2009 года № 816 утверждено Положение об условиях и порядке формирования муниципального задания учредителя для муниципальных автономных учреждений и порядке финансового обеспечения выполнения муниципального задания (далее - Положение о муниципальном задании).
В соответствии с пунктом 2.1 Положения о муниципальном задании для осуществления уставной деятельности автономному учреждению учредителем устанавливается задание – документ, устанавливающий требования учредителя к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания автономным учреждением муниципальных услуг (выполнения им работ).
Согласно пункту 3.1 Положения о муниципальном задании финансовое обеспечение выполнения задания осуществляется учредителем за счет бюджетных ассигнований путем предоставления автономному учреждению субсидий, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание автономным учреждением услуг (выполнение работ).
Пунктом 3.4 Положения о муниципальном задании определено, что предоставление автономному учреждению субсидий в течение финансового года осуществляется на основании договора или соглашения, заключенного между автономным учреждением и учредителем и устанавливающего права, обязанности и ответственность автономного учреждения при выполнении задания и предоставлении отчетности о его выполнении.
Постановлением главы города Владивостока от 6 августа 2009 № 896 утвержден Порядок предоставления субсидий из бюджета Владивостокского городского округа муниципальному автономному учреждению «Благоустройство, озеленение, строительство и дороги Владивостока» (далее- Порядок предоставления субсидий).
Пунктом 2.1 Порядка предоставления субсидий предусмотрено, что субсидии предоставляются из бюджета Владивостокского городского округа на выполнение муниципальным автономным учреждением "Благоустройство, озеленение, строительство и дороги Владивостока" муниципального задания.
Согласно пункту 3.1. Порядка предоставление субсидии осуществляется на основании утвержденного муниципального задания и договора о предоставлении субсидии из бюджета Владивостокского городского округа на выполнение муниципального задания, заключаемого между автономным учреждением и администрацией г. Владивостока.
Для осуществления деятельности МАУ «БОСДВ» Администрацией г. Владивостока в 2009-2010 годах устанавливались муниципальные задания.
Согласно муниципальному заданию для муниципального автономного учреждения «Благоустройство, озеленение, строительство и дороги Владивостока» на 2009 год, утвержденным начальником управления содержания жилищного фонда и городских территорий администрации г. Владивостока 07.08.2009, с последующими изменениями от 13.08.2009, от 09.10.2009 и от 02.11.2009 МАУ «БОСДВ» установлено задание на выполнение работ (услуг) по ремонту автомобильных дорог местного значения в границах Владивостокского городского округа (ремонт асфальтобетонного покрытия, устройство железобетонной крышки колодца, ямочный ремонт, устройство асфальтобетонного покрытия, розлив битума и т.д.)
Муниципальным заданием для муниципального автономного учреждения «Благоустройство, озеленение, строительство и дороги Владивостока» на 2009 год, утвержденным начальником управления содержания жилищного фонда и городских территорий администрации г. Владивостока 13.10.2009, МАУ «БОСДВ» установлено задание на выполнение работ по капитальному ремонту автомобильных дорог местного значения с высокой интенсивностью движения в границах Владивостокского городского округа (разработка грунта, устройство щебеночного основания, установка блоков подпорной стенки, устройство дренажа и т.д.).
Муниципальными заданиями для муниципального автономного учреждения «Благоустройство, озеленение, строительство и дороги Владивостока» на 2009 год, утвержденными начальником управления содержания жилищного фонда и городских территорий администрации г. Владивостока 21.12.2009, МАУ «БОСДВ» установлены задания на приготовление противогололедной смеси для ликвидации последствий снегопадов на территории города Владивостока и на выполнение работ (услуг) по монтажу и установке праздничной иллюминации в границах Владивостокского городского округа.
Муниципальными заданиями для муниципального автономного учреждения «Благоустройство, озеленение, строительство и дороги Владивостока» на 2010 год, утвержденными начальником управления содержания жилищного фонда и городских территорий администрации г. Владивостока 31.12.2009, МАУ «БОСДВ» установлены задания на выполнение работ (услуг):
текущее содержание дорожной инфраструктуры Владивостокского городского округа (ручная уборка от мусора и грязи, ручная очистка от льда и наледи, очистка урн от мусора, разбрасывание пескосоляной смеси, подметание проезжей части, мойка проезжей части, погрузка мусора и т.д.);
приготовление противогололедной смеси для ликвидации последствий снегопадов на территории города Владивостока;
капитальный ремонт зеленых насаждений в объектах общего пользования (скверы, видовые площадки и др.) и озеленение территорий специального назначения (реконструкции зеленых насаждений на придорожной территории), включающих посадку живой изгороди из кустарника, посадку деревьев и кустарников, устройство газонов и цветников;
ремонт подпорных стен в границах Владивостокского городского округа;
ремонт люков смотровых колодцев и дождеприемников ливнесточных колодцев в границах Владивостокского городского округа;
ремонт ливневых канализаций в границах Владивостокского городского округа;
содержание, эксплуатация и ремонт технических средств организации дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения в границах Владивостокского городского округа;
текущее содержание зеленых насаждений в местах общего пользования, парках, скверах, видовых площадках, придорожных газонов и откосов в границах Владивостокского городского округа;
ремонт внутриквартальных дорог и придомовых территорий в границах Владивостокского городского округа;
текущее содержание мест общего пользования в период проведения ярмарок, праздничных, культурных и общественных мероприятий;
очистка акваторий бухт на территории города Владивостока;
очистка крутых и скалистых участков на территории города Владивостока;
очистка и вывоз несанкционированных свалок на территории города Владивостока;
очистка русел рек в границах Владивостокского городского округа;
очистка берегов рек на территории г. Владивостока;
ликвидация последствий стихийных бедствий на территории г. Владивостока;
текущий ремонт лестниц в границах Владивостокского городского округа; аварийно-восстановительный ремонт автомобильных дорог местного значения в границах Владивостокского городского округа.
Муниципальными заданиями для муниципального автономного учреждения «Благоустройство, озеленение, строительство и дороги Владивостока» на 2010 год, утвержденными начальником управления содержания жилищного фонда и городских территорий администрации г. Владивостока 21.04.2010 (с последующими изменениями от 25.08.2010, 16.08.2010, от 28.04.2010), МАУ «БОСДВ» установлены задания на выполнение работ (услуг):
благоустройство территории парка Победы (в районе проспекта 100- летия Владивостоку, 103) в границах Владивостокского городского округа;
благоустройство Адмиральского сквера в городе Владивостоке (сети наружного освещения);
демонтаж светильника фонаря уличного освещения, демонтаж кабеляв проложенных трубах, демонтаж опоры фонаря уличного освещения; установка и подключение чугунного фонаря уличного, прокладка кабеля в трубах с разработкой грунта;
благоустройство территории площади Борцов Революции в границах Владивостокского городского округа;
разработка бортовых камней дорожных, установка гранитных дорожных бортовых камней, розлив битума, устройство асфальтобетонного покрытия; ремонт лестниц и ступеней и т.д.;
благоустройство территории Корабельной Набережной в границах Владивостокского городского округа.
В соответствии с муниципальными заданиями для муниципального автономного учреждения «Благоустройство, озеленение, строительство и дороги Владивостока» на 2010 год, утвержденными начальником управления содержания жилищного фонда и городских территорий администрации г. Владивостока 24.05.2010 (с изменениями от 19.08.2010), 31.05.2010 (с изм. от 03.09.2010), 30.08.2010, МАУ «БОСДВ» установлены задания на выполнение работ (услуг) по текущему ремонту дорог в границах Владивостокского городского округа.
Муниципальными заданиями для муниципального автономного учреждения «Благоустройство, озеленение, строительство и дороги Владивостока» на 2010 год, утвержденными начальником управления содержания жилищного фонда и городских территорий администрации г. Владивостока 12.07.2010, МАУ «БОСДВ» установлены задания на выполнение работ (услуг):
демонтаж незаконно установленных движимых объектов в рамках благоустройства города;
содержание мест массового отдыха населения (пляжных зон) на территории города Владивостока;
благоустройство территории Спортивной Гавани и ул. Фокина в границах Владивостокского городского округа;
текущий ремонт автомобильных дорог в границах Владивостокского городского округа;
содержание и ремонт автомобильных дорог местного значения и устройство технических средств организации дорожного движения в границах Владивостокского городского округа.
Муниципальными заданиями для МАУ «БОСДВ» на 2010 год, утвержденными начальником управления содержания жилищного фонда и городских территорий администрации г. Владивостока 14.05.2010 и 09.08.2010, МАУ «БОСДВ» установлены задания на выполнение работ (услуг):
очистка и вывоз несанкционированных свалок на территории г. Владивостока;
благоустройство сквера на пересечении ул. Семеновской и ул. Пограничной (сети наружного освещения: установка светильников, фонарей, прокладка кабеля; разборка бортовых камней тротуарных, планировка площадей, уплотнение грунта, устройство песчаного основания под брусчатку и др.)
Муниципальными заданиями для МАУ «БОСДВ» на 2010 год, утвержденными начальником управления содержания жилищного фонда и городских территорий администрации г. Владивостока 31.08.2010, 01.09.2010, 03.09.2010, 29.09.2010, МАУ «БОСДВ» установлены задания на выполнение работ (услуг):
проектирование реконструкции морского фасада г. Владивостока путем реконструкции наружного освещения с установкой источников света на зданиях и сооружениях;
проектирование реконструкции морского фасада г. Владивостока путем реконструкции объектов, выходящих на море и гостевую трассу, входящих в морской фасад на территории Владивостокского городского округа;
устройство технических средств организации дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения в границах Владивостокского городского округа;
проведение инженерных изысканий по прочим объектам благоустройства в рамках мероприятий по реконструкции морского фасада г. Владивостока.
Муниципальными заданиями на 2010 год, утвержденными начальником управления содержания жилищного фонда и городских территорий администрации г. Владивостока 18.08.2010 и 26.08.2010, МАУ «БОСДВ» выдано задание:
на изготовление проектно-сметной документации на реконструкцию автомобильных дорог с организацией уличного освещения на территории Владивостокского городского округа;
на разработку проектно-сметной документации на реконструкцию скверов на территории Владивостокского городского округа.
Финансовое обеспечение выполнения перечисленных выше муниципальных заданий, выдаваемых МАУ «БОСДВ» Администрацией г. Владивостока, осуществлялось на основании договоров о предоставлении субсидии из бюджета городского округа на выполнение муниципального задания.
В соответствии с договором о предоставлении субсидии из бюджета городского округа на выполнение муниципального задания МАУ «БОСДВ» предоставляет Администрации г. Владивостока отчеты о выполнении заданий, в которых указывается наименование работ (услуг), планируемый объем оказания услуг (выполнения работ), утвержденный муниципальным заданием, фактический объем оказания услуги (выполнения работы), объекты (адреса) оказания услуг (выполнения работ), нормативные затраты и объем затрат.
В соответствии с указанными муниципальными заданиями и на основании права, делегированного МАУ «БОСДВ» пунктом 2.4 Устава, учреждением в 2009-2010 г.г. заключены договоры со следующими подрядными организациями:
в сфере осуществления дорожной деятельности – с МУП «Дороги Владивостока» (13 договоров), ООО «ДальЕврострой» (3 договора), ООО «Север» (3 договора), ООО «Перекресток» (3 договора), ФГУП «Государственное специализированное монтажно-эксплуатационное предприятие МВД РФ» (2 договора), ООО «Производственное объединение «Прим-Знак» (1 договор), ООО «Примклин» (1 договор), ООО «Дорожная служба Первореченского района» (2 договора), ООО «Сигнал-2» (2 договора), ООО «Отдел санитарного контроля» (2 договора), ООО «Альфа-Холдинг» (1 договор), ОАО «Владивостокский бутощебеночный завод» (1 договор), ООО «Город мастеров» (1 договор), ООО «Востокстройкомпани» (1 договор), ООО «Кайман» (1 договор), ООО «Автострой» (1 договор), ООО «Сумотори» (1 договор), ООО «Компания ОГАТ» (1 договор), ООО «Дорожный сервис» (2 договора), ООО «Примавтодор» (1 договор);
в сфере благоустройства и озеленения, организации обустройства мест массового отдыха населения, организации освещения улиц Владивостокского городского округа – с МУП «Дороги Владивостока» (18 договоров), МУПВ «ВПЭС» (4 договора), ООО «Фаворит» (1 договор), ООО «Север» (2 договора), ООО «Новатор» (1 договор), ООО «Араслан» (1 договор), ООО «Чистый город» (1 договор), ООО «ДальЕврострой» (2 договора), ООО «Корунд» (1 договор), ООО «Отдел санитарного контроля» (1 договор), ООО «Водоканал» (1 договор).
Предметом договоров, заключенных МАУ «БОСДВ» с указанными выше подрядчиками, являются выполнение работ (услуг), поименованных в муниципальных заданиях.
Анализ муниципальных заданий для МАУ «БОСДВ» показал, что заданий на оказание муниципальных услуг (работ) Администрацией г. Владивостока не устанавливались.
Как следует из пояснений представителя МАУ «БОСДВ», учреждением в 2010 году без привлечения сторонних организаций выполнялись работы (услуги), в основном не требующие применения техники (вручную), в сфере благоустройства и озеленения: текущее содержание зеленых насаждений, капитальный ремонт зеленых насаждений, текущий ремонт ул. береговой (частично), благоустройство Адмиральского сквера (частично), по содержанию и ремонту автомобильных дорог местного значения и устройству технических средств организации дорожного движения (частично), текущее содержание дорожной инфраструктуры (ручная уборка).
Отбор (определение) подрядных организаций путем проведения публичных процедур – торгов не проводился, подрядные организации выбирались МАУ «БОСДВ» по своему усмотрению, по следующим критериям: наличие специализированной техники, необходимой для выполнения работ, являющихся предметом договора; использование новейших технологий строительства и ремонта дорог; готовность выполнить работы в требуемые сроки в соответствии с муниципальным заданием; срок предоставления гарантии; наличие опыта выполнения работ (услуг) по муниципальным контрактам в аналогичных сферах; наличие необходимых лицензий и допусков для производства работ.
Для осуществления уставной деятельности МАУ «БОСДВ» Администрацией г. Владивостока передано 58 объектов движимого и недвижимого имущества, из них, 3 нежилых помещения, 55 единиц специализированной техники (экскаватор, машины дорожные комбинированные, автомашины специального назначения, разметочные машины, погрузчики и др.).
Согласно штатному расписанию по состоянию на 01.06.2010 численность МАУ «БОСДВ» составляет 104 человека, из них, 17 штатных единиц – административный аппарат, 7 мастеров по озеленению, 80 рабочих по озеленению.
По данным, представленным МАУ «БОСДВ» в прокуратуру города Владивостока по состоянию на 15 марта 2010 года численность учреждения согласно штатному расписанию составляла 12 человек, в оперативном управлении находилось 15 единиц техники.
Пояснение о том, используется ли, и каким образом используется переданная МАУ «БОСДВ» специализированная техника при отсутствии в штате соответствующих специалистов, обладающих квалификацией, необходимой для управления этой специализированной техникой, представитель МАУ «БОСДВ» дать не смог.
По сведениям об аукционах на выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд в сферах дорожной деятельности, благоустройства и озеленения территории Владивостокского городского округа за год, предшествующий созданию МАУ «БОСДВ» (с июля 2008 г. по июль 2009 г.), представленным Администрацией г. Владивостока, было проведено 143 аукциона.
По сведениям об аукционах на выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд в сферах дорожной деятельности, благоустройства и озеленения территории Владивостокского городского округа с момента создания МАУ «БОСДВ» (с июля 2009 г. по 10.09.2010) Администрацией г. Владивостока было проведено 32 аукциона, из них, 31 аукцион – за один год после создания МАУ (с июля месяца 2009 по июль месяц 2010).
Из этих данных следует, что за год предшествующий созданию МАУ «БОСДВ» подрядчики (исполнители) на выполнение работ (оказание услуг) для обеспечения муниципальных нужд в сферах дорожной деятельности, благоустройства и озеленения, создания условий для массового отдыха жителей Владивостокского городского округа и организации обустройства мест массового отдыха населения, организации освещения улиц Владивостокского городского округа определялись в порядке размещения заказа путем проведения аукционов на право заключить соответствующий муниципальный контракт.
После создания МАУ «БОСДВ» значительная (большая) часть работ (услуг) для муниципальных нужд в указанных сферах была передана на выполнение (оказание) этому учреждению без проведения публичных процедур (торгов) с правом заключать соответствующие договоры с подрядными организациями.
Представленная администрацией г. Владивостока информация о проведенных аукционах, участниках этих аукционов свидетельствует о том, что рынок оказания услуг (работ) в сферах дорожной деятельности, благоустройства и озеленения, обустройства мест массового отдыха населения, освещения улиц в границах Владивостокского городского округа, представлен не только подрядными организациями, с которыми МАУ «БОСДВ» для выполнения установленных муниципальных заданий заключены договоры, но и иными организациями (более 60 организаций).
К таким организациям относятся ООО «Стройэталон», ООО «Примпромстрой», ООО «Корвет», ООО «ТехСтройИнвест», ООО «Стройком-Владивосток», ООО «Техстройинвест», ООО «Стройэталон», ООО «Надеждинское», ООО «Экспресс-строй-материалы», ООО «Дальвострой», ООО «Строй-сити», ООО «Владасфальт», ООО «ПСО», ООО «Дальводстрой-актив», ООО «РСК»Проект», ООО Владдэп»,ООО «Комфорт Инвест Строй», ООО «Владивосток-Жилище», ЗАО «Генподрядчик», ООО « Промстрой-ДВ», ООО «Армада А», ООО «Юрпримстрой». ООО «Интенсивник-ДВ», ООО «Подзестрой № 6», ООО «РаДен», ООО «ФедералСтрой», ООО «Энергосфера», ООО «Экологическое предприятие «Город Н», ООО «Родник-ДВ», ООО «Фактор», ООО «Совдэп 1»,ООО «Сигнал 3», ООО «Дорожная служба Фрунзенского района, ООО «Соратник», ООО «Кинг», ООО «Сигнал-1», ООО «Сигнал 6», ООО «Легат», ООО «Ратник», ООО «Флора», ООО «Максимум-1»,ООО «Колибри», ООО «Альянс-1», ООО «Инфо-центр», ООО «АРИ-КОМП», ООО «Веста»,ООО «Савико», ООО «Владдорстрой», ООО «Реновация», ООО «Эко-ДВ», НПО «Мостовик», ООО «Монолит-Проект», ООО «Компания А-Трейд», ООО «Компания Захар», ООО «Восток-Авто-Строй», ООО «АльфаСтрой», ООО «БТО «Кавказ», ООО «Аквамастер», ООО «Каньон», ВО «Восвод», ООО «Дальэнергомаш», ООО СК «Лабиринт», ООО «Домострой» и др.
Таким образом, Комиссией установлены следующие фактические обстоятельства дела.
Пунктами 2.1 и 2.2 Устава МАУ «БОСДВ» Администрации г. Владивостока, определяя цель создания и предмет деятельности, наделила учреждение полномочиями по обеспечению дорожной деятельности, ремонта и содержания объектов муниципальной недвижимости, а также по обеспечению организации благоустройства и озеленения на территории Владивостокского городского округа, организации обустройства мест массового отдыха населения, организации освещения улиц Владивостокского городского округа.
В целях реализации этих полномочий Администрация г. Владивостока наделила учреждение правом выполнять работы (оказывать услуги) и заключать договоры на выполнение работ (оказание услуг) с иными организациями.
Для осуществления МАУ «БОСДВ» уставной деятельности Администрацией г. Владивостока устанавливаются задания на выполнение работ (оказание услуг) в сферах дорожной деятельности, благоустройства и озеленения, обустройства мест массового отдыха населения, освещения улиц Владивостокского городского округа, финансовое обеспечение которых осуществляется на основании договоров о предоставлении субсидий.
Для выполнения заданий Администрации г. Владивостока МАУ «БОСДВ» заключает договоры на выполнение работ (оказание услуг) в области дорожной деятельности, благоустройства и озеленения на территории Владивостокского городского округа, обустройства мест массового отдыха населения, освещения улиц г. Владивостока с иными организациями, частично самостоятельно выполняет работы (оказывает услуги) по благоустройству (озеленению), не требующие применения специальной техники (т.е. вручную).
Муниципальные задания для МАУ «БОСДВ» на оказание муниципальных услуг (работ) Администрацией не устанавливались.
Администрацией г. Владивостока полномочиями муниципального заказчика МАУ «БОСДВ» не наделялось, размещение заказа на выполнение работ (оказание услуг) в целях определения подрядчиков (исполнителей) для заключения с ними договоров не осуществлялось, торги не проводились.
При таких обстоятельствах Комиссия находит, что указанные выше действия Администрации г. Владивостока совершены с нарушением требований части 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, основываясь на следующем.
Согласно статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Закона № 131-ФЗ) органами местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Перечень вопросов местного значения, решение которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления городского округа, определен статьей 16 Закона № 131-ФЗ.
Согласно этому перечню (пункты 3,5,20,25), к вопросам местного значения городского округа отнесены дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа; создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения.
Под полномочиями органов местного самоуправления понимают закрепленный нормами муниципального права (федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, местными нормативными актами) за органами и должностными лицами местного самоуправления комплекс прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования.
Полномочия являются составной частью понятия «компетенция», которое определяется как совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) органов, и включающего предметы ведения, т.е. перечень вопросов, решение которых закреплено за органами местного самоуправления, сферы деятельности, в которых действуют органы самоуправления.
Таким образом, к полномочиям органов местного самоуправления городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, организация ремонта и содержания объектов муниципальной собственности, организация благоустройства и озеленения территории городского округа, создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения, а также организация освещения улиц городского округа.
Специальным законом, регулирующим отношения, возникающие в связи с осуществлением дорожной деятельности и использованием автомобильных дорог в Российской Федерации, является Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 257-ФЗ).
Одна из целей этого закона – обеспечение эффективной и добросовестной конкуренции на рынке работ и (или) услуг при осуществлении дорожной деятельности (п. 5 статьи 2 Закона № 257-ФЗ).
Согласно пункту 6 статьи 3 Закона № 257-ФЗ дорожная деятельность – деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.
В соответствии со статьей 13 Закона № 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся:
1) осуществление контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения;
2) разработка основных направлений инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог местного значения;
3) принятие решений об использовании на платной основе автомобильных дорог общего пользования местного значения и о прекращении такого использования;
4) определение методики расчета и максимального размера платы за проезд транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования местного значения;
5) утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог не общего пользования местного значения;
6) осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения;
7) определение размера вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов, при движении по автомобильным дорогам общего пользования местного значения;
8) установление стоимости и перечня услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования местного значения;
9) использование автомобильных дорог при организации и проведении мероприятий по гражданской обороне, мобилизационной подготовке в соответствии с законодательством Российской Федерации, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций на автомобильных дорогах в соответствии с законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
10) информационное обеспечение пользователей автомобильными дорогами общего пользования местного значения;
11) утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели;
12) осуществление иных полномочий, отнесенных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления.
Частью 3 статьи 15 Закона № 257-ФЗ определено, что осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления.
Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог городского округа обеспечивается органом местного самоуправления городского округа (пункт 5 статьи 16 Закона № 257-ФЗ).
Из перечисленных выше норм Закона № 131-ФЗ и Закона № 257-ФЗ следует, что к полномочиям органа местного самоуправления городского округа в сфере дорожной деятельности относится обеспечение осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог городского округа.
Понятие «обеспечение» определяется как совокупность принимаемых мер и используемых средств, создание условий, способствующих нормальному протеканию экономических процессов, реализации намеченных планов, программ, проектов, поддержанию стабильного функционирования экономической системы и ее объектов, предотвращению сбоев, нарушений законов, нормативных установок (Райзберг Б.А.,Лозовский Л.Ш.,Стародубцева Е.Б. «Современный экономический словарь»; Борисов А.Б. «Большой экономический словарь»).
Таким образом, к полномочиям органа местного самоуправления городского округа в сфере дорожной деятельности относится не осуществление дорожной деятельности как таковой, а ее обеспечение, т.е. создание условий, принятие мер, способствующих осуществлению дорожной деятельности (деятельности по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог). При этом в соответствии с п. 5 статьи 2 Закона № 257-ФЗ орган местного самоуправления должен обеспечить эффективную и добросовестную конкуренцию на рынке работ и (или) услуг при осуществлении дорожной деятельности.
К полномочиям органа местного самоуправления городского округа относится также обеспечение-организация благоустройства и озеленения территории городского округа, организация обустройства мест массового отдыха населения, а также организация освещения улиц городского округа, а не осуществление деятельности в этих сферах.
Из изложенного следует, что выполнение работ, оказание услуг в сферах дорожной деятельности, благоустройства и озеленения на территории городского округа, обустройства мест массового отдыха населения, а также освещения улиц городского округа являются потребностью муниципального образования (городского округа), так как эти работы (услуги) необходимы для решения соответствующих вопросов местного значения.
Согласно части 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ « О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Закона № 94-ФЗ) под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
Из содержания этой нормы и норм, определяющих полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (Закон № 131-ФЗ, Закон № 257-ФЗ), в их взаимосвязи следует, что потребности муниципального образования в выполнении работ, оказании услуг в сферах дорожной деятельности, благоустройства и озеленения на территории муниципального образования (городского округа), обустройства мест массового отдыха населения, а также освещения улиц городского округа являются муниципальной нуждой.
В связи с этим при заключении договоров на выполнение работ, оказание услуг в целях обеспечения муниципальных нужд, включая договоры на выполнение работ, оказание услуг в сферах дорожной деятельности, благоустройства и озеленения на территории городского округа, обустройства мест массового отдыха населения, а также освещения улиц городского округа в обязательном порядке необходимо руководствоваться нормами Закона № 94-ФЗ, регулирующими размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, заключение государственного или муниципального контракта.
Согласно статье 5 Закона № 94-ФЗ под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.
Согласно части 2 статьи 10 Закона № 94-ФЗ во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Исключения из общего правила размещения заказа на выполнение работ, оказание услуг в целях обеспечения муниципальных нужд путем проведения торгов установлены статьей 55 Закона № 94-ФЗ, предусматривающей случаи, когда заказ может быть размещен у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).
Кроме того, частью 2 статьи 1 Закона № 94-ФЗ установлен ограниченный перечень случаев, когда этот закон не применяется. Настоящий Федеральный закон не применяется в случаях, если такие услуги оказываются международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международными финансовыми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры. Перечень указанных международных финансовых организаций утверждается Правительством Российской Федерации.
Таким образом, заключение договоров на выполнение работ, оказание услуг, необходимых для решения вопросов местного значения в сферах дорожной деятельности, благоустройства и озеленения городского округа, обустройства мест массового отдыха населения, освещения улиц городского округа, т.е. для обеспечения муниципальных нужд, может осуществляться только по результатам торгов в соответствии с требованиями Закона № 94-ФЗ.
Согласно части 1 статьи 2 Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Закон об автономных учреждениях) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Согласно части 10 статьи 2 Закона об автономных учреждениях ежегодно автономное учреждение обязано опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в определенных учредителем автономного учреждения средствах массовой информации. Порядок опубликования отчетов, а также перечень сведений, которые должны содержаться в отчетах, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Правила опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества утверждены Постановлением Правительства РФ от 18.10.2007 № 684 (далее - Правила).
Согласно подпункту «в» пункта 3 Правил отчет о деятельности автономного учреждения должен включать сведения об общем количестве потребителей, воспользовавшихся услугами (работами) автономного учреждения, в том числе количество потребителей, воспользовавшихся бесплатными, частично платными и полностью платными для потребителей услугами (работами), по видам услуг (работ).
Часть 2 статьи 4 Закона об автономных учреждениях определяет, что для выполнения работ и оказания услуг учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Автономное учреждение осуществляет по заданию учредителя деятельность, связанную с выполнение работ, оказанием услуг.
В соответствии с частью 4 статьи 4 Закона об автономных учреждениях финансовое обеспечение деятельности автономных учреждений осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.
Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственное (муниципальное) задание определено как документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг.
Согласно статье 69.1 Бюджетного кодекса РФ предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам относятся к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ).
Статья 69.2 Бюджетного кодекса РФ определяет, что государственное (муниципальное) задание должно содержать: выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения государственного (муниципального) задания; показатели, характеризующие состав, качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ); порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания; определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; порядок оказания соответствующих услуг; предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов).
Частью 3 статьи 174.2 Бюджетного кодекса РФ определено, что планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам осуществляется с учетом государственного (муниципального) задания на очередной финансовый год, а также его выполнения в отчетом финансовом году и текущем финансовом году.
Государственные (муниципальные) услуги согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами.
Кроме того, законодательное закрепление определение «государственные и муниципальные услуги» получило в Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Закон № 210-ФЗ), вступившем в силу 30.07.2010.
Согласно пункту 2 статьи 2 Закона № 210-ФЗ муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований;
Согласно пункту 3 статьи 2 Закона № 210-ФЗ заявитель - физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги, или в орган, предоставляющий муниципальные услуги, либо в организации, в которых размещается муниципальное задание, или в организации, указанные в пункте 5 настоящей статьи (многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг), с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме.
Постановлением Правительства РФ от 15.06.2009 № 478 предусмотрено создание реестров муниципальных услуг (функций), которые должны содержать сведения о муниципальных услугах (функциях), предоставляемых (исполняемых) органами местного самоуправления, а также сведения о муниципальных услугах, предоставляемых подведомственными этим органам организациями.
Следовательно, к муниципальным услугам (работам) относятся услуги (работы), которые оказываются (выполняются) органами местного самоуправления, а не те услуги (работы), которые оказываются (выполняются) для органа местного самоуправления в целях обеспечения муниципальных нужд.
Заказчиками и получателями муниципальных услуг (работ) являются физические и юридические лица. Орган местного самоуправления не является заказчиком и получателем муниципальных услуг (работ). Орган местного самоуправления является органом, предоставляющим эти услуги (работы).
Орган местного самоуправления является заказчиком и получателем услуг (работ), которые оказываются (выполняются) в целях обеспечения муниципальных нужд, удовлетворения потребностей муниципального образования.
Исходя из содержания перечисленных норм Закона об автономных учреждениях, Бюджетного кодекса, постановлений Правительства РФ, рассматриваемых в их системной взаимосвязи, орган местного самоуправления вправе создать автономное учреждение для оказания муниципальных услуг (работ) в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Получателем услуг (работ) автономного учреждения являются физические лица (граждане) и юридические лица, а не орган местного самоуправления.
В связи с этим создание автономного учреждения возможно в иных сферах, в том числе и в указанных (дорожная деятельность, благоустройство и озеленение и др.), если предоставление органом местного самоуправления государственных (муниципальных) услуг (работ) в этих сферах входит в его полномочия по решению вопросов местного значения.
Таким образом, передача автономному учреждению полномочий органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в том числе, в сферах дорожной деятельности (полномочие по обеспечению (организации) осуществления дорожной деятельности), благоустройства и озеленения территории муниципального образования (полномочие по организации благоустройства и озеленения территории городского округа), обустройства мест массового отдыха населения, освещения улиц городского округа (полномочие по организации обустройства мест массового отдыха населения, освещения улиц городского округа), а также создание автономного учреждения в целях выполнения работ (оказания услуг) для обеспечения муниципальных нужд, т.е. для органа местного самоуправления (муниципального образования), не предусмотрена действующим законодательством РФ.
Реализация органом местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, в том числе, и указанных выше полномочий возможна только в рамках Закона № 94-ФЗ.
Установление органом местного самоуправления автономному учреждению задания на выполнение работ (оказание услуг) для муниципальных нужд не только противоречит Закону об автономных учреждениях, но Закону № 94-ФЗ, в соответствии с которым орган местного самоуправления обязан проводить торги в целях определения подрядчика, исполнителя услуг для выполнения работ, оказания услуг для муниципальных нужд.
Согласно Постановлению Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 22 июня 2006 № 24 « О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» для заключения государственного (муниципального) контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд учреждение должно быть наделено соответствующим органом государственной власти Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления полномочиями государственного (муниципального) заказчика.
Исходя из пункта 2 статьи 9 Закона о размещении заказов государственный (муниципальный) контракт заключаются в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами с учетом положений настоящего Федерального закона.
Приобретение бюджетными учреждениями для собственных нужд товаров, работ и услуг на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке, осуществляется на основании договоров, заключаемых в обычном порядке в соответствии с общими правилами, установленными Гражданским кодексом Российской Федерации.
От договоров (контрактов), заключаемых учреждением для обеспечения собственных нужд, необходимо отличать контракты, заключаемые в целях обеспечения государственных (муниципальных) нужд согласно Закону о размещении заказов.
Поэтому если учреждение уполномочено органом государственной власти Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления выполнять функции государственного (муниципального) заказчика при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, оно, действуя в этом случае в интересах и от имени публичного образования, должно в полном объеме руководствоваться положениями Закона о размещении заказов, за исключением случаев, когда соответствующие товары, работы, услуги поставляются, выполняются, оказываются на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке (пункт 2 статьи 1 Закона о размещении заказов).
В силу указанного Постановления Президиума ВАС РФ автономное учреждение, являющееся согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетным учреждением, т.е. учреждением, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета, вправе заключать договоры на выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд при соблюдении требований Закона № 94-ФЗ и только в случае, если оно наделено органом местного самоуправления функциями заказчика при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.
Если автономное учреждение не наделено органом местного самоуправления функциями муниципального заказчика, муниципальные контракты (договоры) на выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд должен заключать орган местного самоуправления в порядке размещения заказа, определенном Законом № 94-ФЗ.
Наделение автономного учреждения полномочиями по заключению договоров на выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд возможно только в случае, если учреждение уполномочено органом местного самоуправления выполнять функции муниципального заказчика.
Фактические обстоятельств дела свидетельствуют о том, что муниципальные задания для МАУ «БОСДВ», утвержденные Администрацией г. Владивостока, не устанавливают задания на оказание муниципальных услуг (работ), потребителями этих услуг (работ) не являются физические и юридические лица.
Эти задания устанавливают выполнение работ (оказание услуг) для обеспечения муниципальных нужд в сферах осуществления дорожной деятельности, благоустройства и озеленения на территории Владивостокского городского округа, обустройства мест массового отдыха населения, а также освещения улиц г. Владивостока. Потребителем данных работ (услуг) является орган местного самоуправления (муниципальное образование) - Администрация г. Владивостока (Владивостокский городской округ).
Следовательно, в соответствии с выше приведенными правовыми нормами реализация полномочий Администрации г. Владивостока по решению вопросов местного значения в сферах осуществления дорожной деятельности, благоустройства и озеленения на территории Владивостокского городского округа, обустройства мест массового отдыха населения, а также освещения улиц г. Владивостока возможна только при соблюдении требований Закона № 94-ФЗ, а именно, только в порядке размещения заказа путем проведения торгов.
Администрация г. Владивостока определила МАУ «БОСДВ» исполнителем этих работ (услуг) без размещения заказа в порядке, предусмотренном Законом № 94-ФЗ, т.е. без проведения торгов.
Администрацией г. Владивостока также делегировано МАУ «БОСДВ» право заключать договоры на выполнение работ (оказание услуг) для обеспечения муниципальных нужд в указанных сферах без наделения учреждения полномочиями муниципального заказчика и без размещения заказа в порядке, предусмотренном Законом № 94-ФЗ, т.е. без проведения торгов.
Статья 55 Закона № 94-ФЗ, определяющая случаи (исключения) размещения заказа у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя, в данном случае не может применяться, так как МАУ «БОСДВ», а также подрядные организации, с которыми МАУ «БОСДВ» заключило договоры в целях выполнения установленного Администрацией г. Владивостока муниципального задания, не являются единственными подрядчиками (исполнителями) работ (услуг) на рынке услуг (работ) при осуществлении дорожной деятельности, деятельности по благоустройству и озеленению, обустройству мест массового отдыха населения, освещению улиц Владивостокского городского округа. Выполнение таких работ (услуг) может выполняться и другими подрядными организациями.
В соответствии с частью 2 статьи № 94-ФЗ автономное учреждение не относится к тем организациям, к которым настоящий Федеральный закон не применяется.
Из изложенного следует, что Администрация г. Владивостока, устанавливая муниципальные задания для МАУ «БОСДВ» на выполнение работ (услуг) для обеспечения муниципальных нужд, и делегируя ему право заключать договоры в целях выполнения этих заданий без наделения полномочиями муниципального заказчика и без размещения заказа, нарушила требования Закона № 94-ФЗ, направленного на эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возможностей участия хозяйствующих субъектов в размещении заказов и стимулирования такого участия, на развитие конкуренции.
Комиссия считает, что указанными неправомерными действиями Администрация г. Владивостока создала необоснованное препятствование осуществлению иными хозяйствующими субъектами деятельности на рынке услуг (работ) в сферах дорожной деятельности, благоустройства и озеленения, обустройства мест массового отдых населения, освещения улиц Владивостокского городского округа тем, что ограничила их возможность выполнять указанные работы (оказывать услуги) за счет бюджетных денежных средств в случае проведения публичной процедуры торгов, ограничила возможность их участия в размещении заказа на выполнение этих работ (услуг), и обеспечила преимущественные условия деятельности на этом рынке МАУ «БОСДВ», следовательно, действия Администрации г. Владивостока повлекли ограничение конкуренции на соответствующем товарном рынке.
Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
Таким образом, Комиссия приходит к выводу о том, что Администрация г. Владивостока нарушила требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, создав необоснованное препятствование осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности на рынке услуг (работ) в сферах дорожной деятельности, благоустройства и озеленения, обустройства мест массового отдыха населения, освещения улиц Владивостокского городского округа путем установления для МАУ «БОСДВ» заданий на выполнение работ (оказание услуг) для обеспечения муниципальных нужд в указанных сферах и делегированием МАУ «БОСДВ» права заключать договоры с подрядными организациями без наделения его полномочиями муниципального заказчика и без размещения заказа в порядке, определенном Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ « О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», которые повлекли или могут повлечь ограничение конкуренции на соответствующем товарном рынке.
Фактические обстоятельства дела, установленные Комиссией, свидетельствуют также о том, что Администрация г. Владивостока передала МАУ «БОСДВ» полномочия органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения, определяя в пунктах 2.1 и 2.2 Устава МАУ «БОСДВ» цель создания и предмет деятельности учреждения – обеспечение (организацию) осуществления дорожной деятельности, ремонта и содержания объектов муниципальной собственности, благоустройства и озеленения на территории Владивостокского городского округа, организацию обустройства мест массового отдыха населения, организацию освещения улиц Владивостокского городского округа.
В соответствии со статьей 16 Закона № 131-ФЗ, статей 13 и частью 3 статьи 15 Закона № 257-ФЗ, статьей 5 Устава города Владивостока к полномочиям по решению вопросов местного значения Владивостокского городского округа относятся обеспечение дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Владивостока, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Владивостока; создание условий для массового отдыха жителей города Владивостока и организация обустройства мест массового отдыха населения; организация благоустройства и озеленения территории города Владивостока, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах города Владивостока.
В силу вышеперечисленных правовых актов, а также Закона об автономных учреждениях автономному учреждению не могут быть переданы эти полномочия органа местного самоуправления.
Следовательно, полномочия органа местного самоуправления – Администрации г. Владивостока, определенные пунктами 2.1. и 2.2 Устава МАУ «БОСДВ», не могут быть переданы этому учреждению.
Согласно части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".
Таким образом, Комиссия приходит к выводу о том, что Администрация г. Владивостока нарушила требования части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, определяя в пунктах 2.1 и 2.2 Устава МАУ «БОСДВ» цель создания и предмет деятельности учреждения - обеспечение (организацию) осуществления дорожной деятельности, ремонта и содержания объектов муниципальной собственности, благоустройства и озеленения на территории Владивостокского городского округа, организацию обустройства мест массового отдыха населения, организацию освещения улиц Владивостокского городского округа, наделила хозяйствующий субъект МАУ «БОСДВ» полномочиями, относящимися к полномочиям органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
В связи с изложенным, и руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия
Решила:
1.Признать факт нарушения Администрацией города Владивостока части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности на рынке услуг (работ) в сферах дорожной деятельности, благоустройства и озеленения, обустройства мест массового отдыха населения, освещения улиц Владивостокского городского округа путем установления для МАУ «БОСДВ» заданий на выполнение работ (оказание услуг) для обеспечения муниципальных нужд в указанных сферах и делегированием МАУ «БОСДВ» права заключать договоры с подрядными организациями без наделения его полномочиями муниципального заказчика и без размещения заказа в порядке, определенном Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ « О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», которое повлекло или может повлечь ограничение конкуренции на соответствующем товарном рынке.
2.Признать факт нарушения Администрацией города Владивостока части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в наделении МАУ «БОСДВ» полномочиями (функциями) органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем определения в пунктах 2.1 и 2.2 Устава МАУ «БОСДВ» цели создания и предмета деятельности учреждения - обеспечение (организацию) осуществления дорожной деятельности, ремонта и содержания объектов муниципальной собственности, благоустройства и озеленения на территории Владивостокского городского округа, организацию обустройства мест массового отдыха населения, организацию освещения улиц Владивостокского городского округа, относящихся к полномочиям органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
3.Выдать Администрации города Владивостока предписание о прекращении нарушения части 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», а именно принять следующие меры, направленные на обеспечение конкуренции на рынке услуг (работ) в сферах дорожной деятельности, благоустройства и озеленения Владивостокского городского округа, обустройства мест массового отдыха населения, освещения улиц Владивостокского городского округа:
привести Устав МАУ «БОСДВ» в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства;
привести муниципальные задания, устанавливаемые МАУ «БОСДВ» в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства;
принять меры по размещению заказа на выполнение работ (оказание услуг) в сферах дорожной деятельности, благоустройства и озеленения, обустройства мест массового отдыха населения, освещения улиц Владивостокского городского округа путем проведения торгов соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в Арбитражный суд Приморского края.
Примечание: За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.